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國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見

國發〔2016〕82號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

全民所有自然資源是憲法和法律規定屬于國家所有的各類自然資源，主要包括國有土地資源、水資源、礦產資源、國有森林資源、國有草原資源、海域海島資源等。自然資源資產有償使用制度是生態文明制度體系的一項核心制度。改革開放以來，我國全民所有自然資源資產有償使用制度逐步建立，在促進自然資源保護和合理利用、維護所有者權益方面發揮了積極作用，但由于有償使用制度不完善、監管力度不足，還存在市場配置資源的決定性作用發揮不充分、所有權人不到位、所有權人權益不落實等突出問題。按照生態文明體制改革總體部署，為健全完善全民所有自然資源資產有償使用制度，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，以保護優先、合理利用、維護權益和解決問題為導向，以依法管理、用途管制為前提，以明晰產權、豐富權能為基礎，以市場配置、完善規則為重點，以開展試點、健全法制為路徑，以創新方式、加強監管為保障，加快建立健全全民所有自然資源資產有償使用制度，努力提升自然資源保護和合理利用水平，切實維護國家所有者權益，為建設美麗中國提供重要制度保障。

（二）基本原則。

保護優先、合理利用。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持保護和發展相統一，在發展中保護、在保護中發展。正確處理資源保護與開發利用的關系，對需要嚴格保護的自然資源，嚴禁開發利用；對可開發利用的全民所有自然資源，使用者要遵守用途管制，履行保護和合理利用自然資源的法定義務。除國家法律和政策規定可劃撥或無償使用的情形外，全面實行有償使用，切實增強使用者合理利用和有效保護自然資源的意識和內在動力。

兩權分離、擴權賦能。適應經濟社會發展多元化需求和自然資源資產多用途屬性，在堅持全民所有制的前提下，創新全民所有自然資源資產所有權實現形式，推動所有權和使用權分離，完善全民所有自然資源資產使用權體系，豐富自然資源資產使用權權利類型，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、擔保、入股等權能，夯實全民所有自然資源資產有償使用的權利基礎。

市場配置、完善規則。充分發揮市場配置資源的決定性作用，按照公開、公平、公正和競爭擇優的要求，明確全民所有自然資源資產有償使用準入條件、方式和程序，鼓勵競爭性出讓，規范協議出讓，支持探索多樣化有償使用方式，推動將全民所有自然資源資產有償使用逐步納入統一的公共資源交易平臺，完善全民所有自然資源資產價格評估方法和管理制度，構建完善價格形成機制，建立健全有償使用信息公開和服務制度，確保國家所有者權益得到充分有效維護。

明確權責、分級行使。全民所有自然資源資產有償使用試點可依照現行法律規定和管理體制，明確全民所有自然資源資產有償處置的主體，在試點地區可結合實際，合理劃分中央和地方政府對全民所有自然資源資產的處置權限，創新管理體制，明確和落實主體責任，實現效率和公平相統一。

創新方式、強化監管。建立健全市場主體信用評價制度，強化自然資源主管部門和財政等部門協同，發揮紀檢監察、司法、審計等機構作用，完善國家自然資源資產管理體制和自然資源監管體制，創新管理方式方法，健全完善責任追究機制，實現對全民所有自然資源資產有償使用全程動態有效監管，確保將有效保護和合理利用資源、維護國家所有者權益的各項要求落到實處。

（三）主要目標。到2020年，基本建立產權明晰、權能豐富、規則完善、監管有效、權益落實的全民所有自然資源資產有償使用制度，使全民所有自然資源資產使用權體系更加完善，市場配置資源的決定性作用和政府的服務監管作用充分發揮，所有者和使用者權益得到切實維護，自然資源保護和合理利用水平顯著提升，實現自然資源開發利用和保護的生態、經濟、社會效益相統一。

二、各領域重點任務

（四）完善國有土地資源有償使用制度。全面落實規劃土地功能分區和保護利用的要求，優化土地利用布局，規范經營性土地有償使用。對生態功能重要的國有土地，要堅持保護優先，其中依照法律規定和規劃允許進行經營性開發利用的，應設立更加嚴格的審批條件和程序，并全面實行有償使用，切實防止無償或過度占用。完善國有建設用地有償使用制度。擴大國有建設用地有償使用范圍，加快修訂《劃撥用地目錄》。完善國有建設用地使用權權能和有償使用方式。鼓勵可以使用劃撥用地的公共服務項目有償使用國有建設用地。事業單位等改制為企業的，允許實行國有企業改制土地資產處置政策。探索建立國有農用地有償使用制度。明晰國有農用地使用權，明確國有農用地的使用方式、供應方式、范圍、期限、條件和程序。對國有農場、林場（區）、牧場改革中涉及的國有農用地，參照國有企業改制土地資產處置相關規定，采取國有農用地使用權出讓、租賃、作價出資（入股）、劃撥、授權經營等方式處置。通過有償方式取得的國有建設用地、農用地使用權，可以轉讓、出租、作價出資（入股）、擔保等。

（五）完善水資源有償使用制度。落實最嚴格水資源管理制度，嚴守水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污三條紅線，強化水資源節約利用與保護，加強水資源監控。維持江河的合理流量和湖泊、水庫以及地下水體的合理水位，維護水體生態功能。健全水資源費征收制度，綜合考慮當地水資源狀況、經濟發展水平、社會承受能力以及不同產業和行業取用水的差別特點，區分地表水和地下水，支持低消耗用水、鼓勵回收利用水、限制超量取用水，合理調整水資源費征收標準，大幅提高地下水特別是水資源緊缺和超采地區的地下水水資源費征收標準，嚴格控制和合理利用地下水。嚴格水資源費征收管理，按照規定的征收范圍、對象、標準和程序征收，確保應收盡收，任何單位和個人不得擅自減免、緩征或停征水資源費。推進水資源稅改革試點。鼓勵通過依法規范設立的水權交易平臺開展水權交易，區域水權交易或者交易量較大的取水權交易應通過水權交易平臺公開公平公正進行，充分發揮市場在水資源配置中的作用。

（六）完善礦產資源有償使用制度。全面落實禁止和限制設立探礦權、采礦權的有關規定，強化礦產資源保護。改革完善礦產資源有償使用制度，明確礦產資源國家所有者權益的具體實現形式，建立礦產資源國家權益金制度。完善礦業權有償出讓制度，在礦業權出讓環節，取消探礦權價款、采礦權價款，征收礦業權出讓收益。進一步擴大礦業權競爭性出讓范圍，除協議出讓等特殊情形外，對所有礦業權一律以招標、拍賣、掛牌方式出讓。嚴格限制礦業權協議出讓，規范協議出讓管理，嚴格協議出讓的具體情形和范圍。完善礦業權分級分類出讓制度，合理劃分各級國土資源部門的礦業權出讓審批權限。完善礦業權有償占用制度，在礦業權占有環節，將探礦權、采礦權使用費調整為礦業權占用費。合理確定探礦權占用費收取標準，建立累進動態調整機制，利用經濟手段有效遏制“圈而不探”等行為。根據礦產品價格變動情況和經濟發展需要，適時調整采礦權占用費標準。完善礦產資源稅費制度，落實全面推進資源稅改革的要求，提高礦產資源綜合利用效率，促進資源合理開發利用和有效保護。

（七）建立國有森林資源有償使用制度。嚴格執行森林資源保護政策，充分發揮森林資源在生態建設中的主體作用。國有天然林和公益林、國家公園、自然保護區、風景名勝區、森林公園、國家濕地公園、國家沙漠公園的國有林地和林木資源資產不得出讓。對確需經營利用的森林資源資產，確定有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式。對國有森林經營單位的國有林地使用權，原則上按照劃撥用地方式管理。研究制定國有林區、林場改革涉及的國有林地使用權有償使用的具體辦法。推進國有林地使用權確權登記工作，切實維護國有林區、國有林場確權登記頒證成果的權威性和合法性。通過租賃、特許經營等方式積極發展森林旅游。本著尊重歷史、照顧現實的原則，全面清理規范已經發生的國有森林資源流轉行為。

（八）建立國有草原資源有償使用制度。依法依規嚴格保護草原生態，健全基本草原保護制度，任何單位和個人不得擅自征用、占用基本草原或改變其用途，嚴控建設占用和非牧使用。全民所有制單位改制涉及的國有劃撥草原使用權，按照國有農用地改革政策實行有償使用。穩定和完善國有草原承包經營制度，規范國有草原承包經營權流轉。對已確定給農村集體經濟組織使用的國有草原，繼續依照現有土地承包經營方式落實國有草原承包經營權。國有草原承包經營權向農村集體經濟組織以外單位和個人流轉的，應按有關規定實行有償使用。加快推進國有草原確權登記頒證工作。

（九）完善海域海島有償使用制度。完善海域有償使用制度。堅持生態優先，嚴格落實海洋國土空間的生態保護紅線，提高用海生態門檻。嚴格實行圍填海總量控制制度，確保大陸自然岸線保有率不低于35%。完善海域有償使用分級、分類管理制度，適應經濟社會發展多元化需求，完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權能。堅持多種有償出讓方式并舉，逐步提高經營性用海市場化出讓比例，明確市場化出讓范圍、方式和程序，完善海域使用權出讓價格評估制度和技術標準，將生態環境損害成本納入價格形成機制。調整海域使用金征收標準，完善海域等級、海域使用金征收范圍和方式，建立海域使用金征收標準動態調整機制。開展海域資源現狀調查與評價，科學評估海域生態價值、資源價值和開發潛力。完善無居民海島有償使用制度。堅持科學規劃、保護優先、合理開發、永續利用，嚴格生態保護措施，避免破壞海島及其周邊海域生態系統，嚴控無居民海島自然岸線開發利用，禁止開發利用領海基點保護范圍內海島區域和海洋自然保護區核心區及緩沖區、海洋特別保護區的重點保護區和預留區以及具有特殊保護價值的無居民海島。明確無居民海島有償使用的范圍、條件、程序和權利體系，完善無居民海島使用權出讓制度，探索賦予無居民海島使用權依法轉讓、出租等權能。研究制定無居民海島使用權招標、拍賣、掛牌出讓有關規定。鼓勵地方結合實際推進旅游娛樂、工業等經營性用島采取招標、拍賣、掛牌等市場化方式出讓。建立完善無居民海島使用權出讓價格評估管理制度和技術標準，建立無居民海島使用權出讓最低價標準動態調整機制。

三、加大改革統籌協調和組織實施力度

（十）加強與相關改革的銜接協調。推進全民所有自然資源資產有償使用制度改革，要切實加強與自然資源產權制度、自然資源統一確權登記制度、國土空間用途管制制度、空間規劃體系、自然資源管理體制、資源稅費制度、生態保護補償制度、創新政府配置資源方式、統一的公共資源交易平臺建設、政府資產報告制度等相關改革的銜接協調，增強改革的系統性、整體性和協同性。

（十一）系統部署改革試點。穩妥推進礦業權出讓制度等各相關改革試點。試點重點在國家生態文明試驗區、健全國家自然資源資產管理體制試點地區和其他具備條件的地區進行，其中確需突破現行法律、行政法規、國務院文件和國務院批準的部門規章的，要按程序報批，取得授權后實施。各相關部門要加強指導，做好總結評估，發現問題及時糾偏。

（十二）統籌推進法治建設。立足生態文明體制改革全局，以完善全民所有自然資源資產使用權體系和有償使用制度為重點，推進完善土地、水、礦產、森林、草原、海域、無居民海島等全民所有自然資源資產有償使用的法律法規體系。開展對全民所有自然資源資產有償使用不規范行為的清理排查。對于法律制度完善的，要及時糾正不規范行為和違法行為。對于法律存在缺位或不完善的，各地區、各部門要在發現問題、總結經驗的基礎上，按程序推動相關法律法規立改廢釋。

（十三）協同開展資產清查核算。以各類自然資源調查評價和統計監測為基礎，推進全民所有自然資源資產清查核算，研究完善相關指標體系、標準規范和技術規程，做好與自然資源資產負債表編制工作的銜接，建立全民所有自然資源資產目錄清單、臺賬和動態更新機制，全面、準確、及時掌握我國全民所有自然資源資產“家底”，為全面推進有償使用和監管提供依據。

（十四）強化組織實施。各地區、各部門要高度重視，充分認識全民所有自然資源資產有償使用制度改革對于生態文明建設的重要意義，切實加強組織領導和細化落實，按照黨中央、國務院關于生態文明體制改革總體部署和本意見要求，抓緊研究制定具體實施方案。地方各級政府要結合實際，加強研究和探索，為深化全民所有自然資源資產有償使用制度改革提供實踐支撐。各有關部門要按照職責分工，各司其職，密切配合，明確責任主體和時間進度，加強協調指導，確保各具體領域改革任務落到實處。國土資源部要牽頭建立部際協調機制，加強對全民所有自然資源資產有償使用制度改革工作的統籌指導和督促落實，及時研究改革中出現的新情況、新問題，重大問題和工作進展情況及時向國務院報告。

國務院

2016年12月29日