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    記者10月30日獲悉，一份由財政部牽頭起草的有關加強地方政府債務管理的方案，已多方征求過意見，并提交到國務院等待批復。

    財政部也已在預算司下新設立了地方政府性債務管理處，專門負責地方政府債務的管理，人員已初步到位。

    這意味著，學界多年關注的所謂“開前門、堵后門”，開放并加強地方政府發債管理的改革大思路，正在被官方采納并逐漸浮出水面。

    地方政府舉債醞釀開閘

    “目前草案已基本成型，但這件事意義重大，還必須由國務院最后定奪。”有知情人士透露。

    而今，雖然相關方案尚有待國務院層面討論、批復，但據了解，財政部數月前便已經在其預算司下新設立了地方政府性債務管理處，專門負責地方政府債務的管理，人員也已初步到位。

    允許地方政府舉債正在成為世界潮流。據統計，目前世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債。

    而一直以來，我國對地方政府舉債采取了相當謹慎的態度。按照現行《中華人民共和國預算法》第28條明文規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

    但現實中，《預算法》的規定雖卡住了地方政府合法發債的閘門，卻并沒有擋住地方政府變相舉債的腳步。

    一般理解，所謂地方政府債務，是指地方政府作為債務人，需要按照協議或合同約定，依照法律的規定向債權人承擔資金的償付義務。

    目前在我國地方政府債務中，既有經常性債務(又稱赤字性債務)，也有融資性債務(也稱建設性債務)；既有直接債務，也有間接債務(又稱或有債務)；既有顯性債務，也有隱性債務。

    關于地方政府的債務規模，目前并沒有統一的說法，幾乎沒有人敢說已掌握全部的準確真實數據。據粗略統計，我國全部地方政府債務至少在1萬億元以上，并且大多數都屬于隱性債務。為了償還眾多隱性負債，地方政府往往被動“買單”，由此帶來的財政風險和金融風險難以估計。

    “現在就只剩下《預算法》這道‘正門’(指正規發債)還沒有打開，而實際上周圍的‘圍墻’都已被統統拆掉了。”一向以敢于直言著稱的財政部財政科學研究所所長賈康如是表示。

    而隨著相關方案的醞釀生成，這道“正門”正在徐徐打開。

    初期限定省級政府

    據悉，早在2004年，相關準備工作便已悄然展開。

    財政部為此專門設立了一個大型的地方政府債務管理的課題組，并專程到地方調查摸底各地方政府負債情況。與此同時，課題組也考察了美國、日本、巴西等國地方債的管理模式、管理機構和懲罰機制。

    2006年9月11日，時任財政部部長的金人慶在向亞太經濟合作組織(APEC)財長會議提交的報告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券。這是財政部最高負責人第一次公開表態開放地方政府發債。

    而在學界，關于允許地方政府發債的討論已經延續多年。“省以下財政體制回避不開的一個問題，是一級政府怎樣解決‘一級舉債權’的問題。”這是賈康一貫的觀點。在他看來，從以后的發展方向來看，一級舉債權的確立，應該不是太遙遠的事情。

    國務院發展研究中心宏觀部研究員魏加寧對此表示認同。他指出，因為沒有正規的融資渠道，使得地方政府過度依賴于銀行信貸和土地出讓。“現在，銀行和土地要么管不住，要是真管住了，地方政府隱性債務風險就會立即顯現出來。”

    魏加寧同時認為，允許地方政府正規發行債券的好處在于，它可以解決基礎設施建設中所謂“代際不公平”的問題。

    此間的邏輯在于：公共基礎設施建設大都由地方來實施，項目的建設周期一般都比較長，往往是用上一代人甚至上幾代人積累的錢去建設，而享受的則往往是下代人或下幾代人，這樣就構成了代際之間的不公平。由地方政府舉債建設就可以避免這種代際之間的不公。

    同時，我國的宏觀調控強調“有保有壓”，但保誰和壓誰往往都是由政府說了算；而如果允許地方政府發債，保誰壓誰就將由市場說了算。因為只有財政比較規范、透明，建設項目好、效益高的地方政府，它的債券才容易發得出去，而且發債成本也會比較低。

    “允許地方政府公開發債總比現在這種隱性負債要好得多。”魏加寧說。

    據了解，醞釀中的方案中，中央將設定嚴格的限制條件，如發債的程序及程度等。允許發債的地方政府層級會比較高，初期可能只在省級層面，而不會給縣一級政府發債的權力。

    防范風險：門檻要足夠高

    除了初期限于省級政府發債，地方舉債資金的運用范圍也將有十分嚴格的限定。這可算是世界通例。目前允許地方政府舉債的絕大部分國家，都要求地方政府在舉債時必須遵守“黃金規則”，即除短期債務以外，地方政府舉債只能用于基礎性和公益性投資項目。

    作出系列限定的原因，與規避開放地方政府發債所可能帶來的風險直接相關。

    打開這一口子，將涉及到允許哪些層級政府發債、地方債資金規模上限設定、如何審批、使用、評估、監管、擔保、懲罰措施等一系列問題，這些具體問題不解決，允許地方政府正規發債的觀點便不能完全令人信服。

    有專家指出，在當前不少地方存在財政困難的背景下，發行地方債券可能無人購買，而且，即使有人買，地方政府也面臨著還本付息的風險，地方政府可能會因無力償還而破產。

    而一旦放開口子讓地方舉債，各地可能會一哄而上，競相舉債，結果導致地方債務危機。最后，由于道德風險的存在，中央政府又不得不承擔最后的償債責任。

    同時，由于地方政府一直有很強的投資沖動，如果讓其擁有發行債券的權力，國家的宏觀調控也將可能大打折扣，因為地方完全可以繞過銀行來籌集所需的建設資金。

    “這些風險肯定都會發生，而且事實上已經發生了。” 中央財經大學王雍君教授對記者說。王提醒決策部門必須要考慮，允許地方政府合法地舉債，將可能對已相當嚴重的風險起推波助瀾的作用。

    在王雍君看來，地方政府發債，須要中央政府在“門檻”上做文章，而不是在“禁與不禁”上做文章：可以讓你舉債，但門檻一定要足夠高，高到你自己不得不去全面而慎重地考慮舉債帶來的利益和風險，三思而行。

    這樣一來，那些確實有償債能力、有好投資項目但自有收入不足、目前承擔財政風險不高、管理規范透明的地方政府，通過仔細和全面利弊權衡，便有了用債務解決基礎設施建設這樣一個合法可行且有效的途徑。

    另一方面，那些無法達到門檻的地方政府，可以自己決定不舉借或暫時不舉借債務。

    賈康也認為，中國市場發育很不充分、信用關系還相當不規范，地方政府發債要考慮附加更多制約條件。

    魏加寧認為，允許地方政府發債必須要經過最少四道“門檻”：當地人大要進行嚴格審議；中央政府要進行嚴格的總量控制和審批把關；第三道是信用評級；最后，投資者還有買或者不買的選擇權。

    魏加寧指出，如果允許地方政府發債，還有很多事情要做。要修改相關法律法規，比如《預算法》，要加強地方人大對地方政府的監督，加強信用評級，加強中介組織的培育。 (來源：21世紀經濟報道)