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來源：經濟觀察報
翁仕友 袁朝暉 程志云
55歲的國家發展改革委員會(下稱國家發改委)又一次被重新定位。
3月15日，十一屆全國人民代表大會一次會議第五次全體會議，表決通過了關于批準國務院機構改革方案的決定草案，以大部制為核心內容的國務院機構改革方案塵埃落定。
按照方案，新組建了工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部，同時，國防科學技術工業委員會、信息產業部、交通部、人事部、勞動和社會保障部、建設部不再保留。
合理配置宏觀調控部門職能，形成科學權威高效的宏觀調控體系，列于機構改革方案的第一條。由此，國家發改委的定位再次進入改革視野。這也是近20年來，機構改革第四次聚焦于調理發改委定位。
根據方案，國家發改委將進一步轉變職能，減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調控。此間觀察人士稱，發改委瘦身看似削權，實質上拔高了它的位置，使其能超脫于部門利益之外。
瘦身
位于北京市月壇南街的國家發改委有26個司局，1000多工作人員。在國務院組成部門序列中，發改委是一個地位獨特的“超級大部”。內設司局包括工業、交通、能源、環境資源、社會發展、外資、貿易、就業等國民經濟所有領域，職責范疇則包括國民經濟規劃、產業和投資政策、體制改革、價格等，并參與財政和貨幣政策制定。
按照已經公布的 《國務院機構改革方案(草案)》，國家發改委的工業行業管理、能源行業管理職能將分別劃入新組建的工業和信息化部、國家能源局。此前，發改委工業司主要負責擬訂主要工業行業規劃和產業政策，還承擔鹽業行政管理。能源局不僅承擔能源發展戰略和重大政策的提出，還實施對石油、天然氣、煤炭、電力等能源以及石油儲備的管理。
有專家分析認為，由于新組建的交通運輸部、人力資源和社會保障部均與國家發改委職能交叉，發改委交通運輸司、就業司等內設機構的職能估計會有一些調整。
以交通運輸為例，機場的改建擴建等事項目前均需報國家發改委審批，在本輪機構改革中，這些權限會否轉移到交通運輸部也是一個疑問。在今年全國兩會上，已有民航系統高官作出呼吁。有專家認為，在大部制改革推行之后，勢必會帶來政府權力的重新配置，解決這個問題的關鍵便是如何改革發改委。
在此之前有專家設想，在大部制改革中，將國家發改委的部分職能并入國務院各部門，比如交通運輸司并入交通運輸部、外資司和經貿司并入商務部、財政金融司并入財政部、農業經濟司并入農業部等等。
一位不愿具名的專家告訴本報，全國兩會之后，第一步工作會是部委間職能的梳理，包括一些微觀項目審批權的清理，這項工作估計會在兩個月內完成。
在國家發改委的職能中，投資管理、規劃和產業政策管理權重很大。這次機構改革方案對此有明確的指向。3月11日，國務委員兼國務院秘書長華建敏在關于國務院機構改革方案的說明中特別提及，今后將深化投資體制改革，繼續縮小投資審核范圍，下放審核權限，簡化審核程序；同時，改進規劃和產業政策管理，地方規劃和專項規劃、專項產業政策，除按規定需報國務院審批的外，由地方政府和行業管理部門在國家規劃和政策的指導下分別制定。
“我覺得這個做法很好，實際上，改革并不是削弱了發改委，而是加強了，把它的位置拔高了。”國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧告訴本報。
早在上世紀末，就有學者提出“國家計委”不應該承擔具體項目審批，可以改革成類似日本企劃廳的政府組成機構，它高于各部委，專注國家中長期規劃的制訂。魏加寧認為，如果能解決微觀項目審批的問題，國家發改委就能從部門利益中超脫出來，這樣去協調宏觀調控，也就更名正言順了。
慣性
過去20年來，國家發改委的調整均與宏觀調控一詞相關。
國家計劃委員會1952年11月成立。改革開放后的一段時間，這個機構一度被看作 “計劃經濟核心堡壘”。1988年，原國家計委、國家經委被撤，組建新的國家計委。此時，國家計委被定位為“高層次的宏觀管理機構”，“不再承擔微觀管理和行業管理職能”。在1998年3月的機構改革中，它被更名為國家發展計劃委員會，當時的機構改革方案明確的宏觀調控部門還包括國家經濟貿易委員會、財政部和央行。
2003年3月，國家計委更名為國家發展和改革委員會。名稱幾經變更，發改委也在尋求職能的轉變，而核心目標是完善宏觀調控。此次改革，將國家經貿委的行業規劃、產業政策、經濟運行調節、技術改造投資管理、多種所有制企業的宏觀指導、促進中小企業發展以及重要工業品、原材料進出口計劃等職能,劃歸發展和改革委。
與此同時，積極推進投融資體制改革,大力減少行政審批和微觀管理事務,更好地發揮市場機制對經濟活動的調節作用，也被明確為對發改委的改革要求。
但是也有學者在接受本報采訪時說，近幾年，國家發改委強化審批的現象實際上有“回潮”跡象。
一位知情人士透露，2004年國務院頒布了關于投資體制改革的若干意見，對于一些投資項目實行地方政府審批、發改委備案。但是，在具體操作過程中，一些備案類似于變相審批。
這位知情人士稱，這些項目在得到地方政府批準后就算通過審查了，但現在是地方政府審批之后還不算完，還需要上級發改委備案，如果人家不給個函，回復說我同意了，這個項目就不能啟動。
在3月12日全國政協教育組的分組討論中，全國政協委員、全國工商聯常委孫珩超直指發改委大部權力過于集中的弊端。孫珩超說，現在的發改委等于是一個“小國務院”，在發改委某個部門下面一個司下面的一個處的處長面前，全國各地跑項目的專家連一句話都不敢辯，“一反駁項目就沒有了”。
一些觀察者認為，作為“宏觀”部門的發改委如今身負眾多微觀事務管理，“就連方便面的漲價、汽車廠商上什么車型都得發改委下文。”在始自2003年的宏觀調控中，在清理投資過程中行政手段的頻繁使用，在經濟學界也是爭議不斷。
按照規定，3000萬以上的項目必須報國家發改委批，為了避免在部委走審批程序，有些地方政府就分拆項目，一個一億元的項目就會被拆分成三個以上。“這里面固然有地方政府逃避監管的責任，但是，我們也得思考思考他們為什么要擔著風險去逃避。”上述人士表示。
角色
或許正因為如此，2008年的機構改革，對發改委的再定位，對財政部和央行定位的進一步明晰，目標指向了“合理配置宏觀調控部門職能，形成科學權威高效的宏觀調控體系”。
在正在進行的大部制改革中，發改委會做哪些調整，將會成為影響大部制改革的一個重要因素，同時，這也將決定未來發改委在宏觀調控體系中扮演什么樣的角色。
3月12日，國務院機構改革方案(草案)亮相的第二天，在分組討論中，國家發改委成了多位政協委員“炮轟”的對象。全國政協委員、國家審計署審計長李金華在討論中發言稱，“把改革機構放在發改委，是不合適的。發改委本身就是機構改革的龍頭，最需要改革的就是它，它去牽頭搞機構改革，這個怎么可能呢？”
李金華所說的“改革”是指2003年國務院機構改革中并入發改委的體改委。成立于1980年的體改辦后更名為體改委，在1998年的國務院機構改革中，由國務院組成部門改為議事機構。2003年3月，發改委體改司設立，從此，國家計委的名稱上多了“改革”二字。
魏加寧在接受本報采訪時，表達了同樣的觀點，他認為，改革和發展的利益沖突容易導致發展優先、改革滯后的局面。改革往往看起來事情沒有那么急，能緩就緩，發展往往非常緊迫，比如就業情況、物價漲跌、經濟增長是高了還是低了都是各級領導非常關心的問題，所以很容易因為發展而耽擱改革。
1998年，國家經貿委成立，這是一個負責調節國民經濟運行的宏觀調控部門，當時內設司局20個，它整合了電力、冶金、機械、醫藥等部門職能，成為國務院第一大部。
這形成了“大經貿，小計委”的格局。兩年后發生亞洲金融危機，中國政府大量增發國債，作為宏觀調控部門之一的國家發改委負責審批這些國債項目。而在2003年國家經貿委撤銷后，很多行業管理職能轉入發改委。發改委替代經貿委成為國務院第一大部，同時成為既有“宏觀調控權”又有“微觀審批權”的大部委。此前的2002年召開的中共十六大宣布，中國社會主義市場經濟體制已初步建成。
魏加寧告訴本報，在計劃經濟時期，包括改革開放后第一輪經濟過熱時的經濟調整，宏觀調控的主角都是發改委。到了1993年經濟過熱時，宏觀調控的重心就轉向央行，當時央行行長由朱?基副總理兼任。到了亞洲金融危機的時候，主要以積極財政為主導。
有學者認為，以往發改委正是通過微觀手段實現了宏觀調控的目的。那么，在微觀管理職能剝離后，國家發改委將如何實現宏觀調控呢？
“關于國務院機構改革方案的說明”指出，國家發改委、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協調機制，各司其職，相互配合，發揮國家發展規劃、計劃、產業政策在宏觀調控中的導向作用，綜合運用財稅、貨幣政策，形成更加完善的宏觀調控體系，提高宏觀調控水平。
可以預見的是，財政部、央行亦將在改革完善預算、稅政管理和健全貨幣政策體系上有新動向。
“這次機構改革提出要將更多職能讓位市場的同時，還探索一種長期化的宏調方式，避免重蹈機構再膨脹的覆轍。”中國政法大學政治與公共管理學院副教授魯照旺說。
來源：經濟觀察報網
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