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　　重新劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)

　　《21世紀(jì)》：十七大強(qiáng)調(diào)了建立和健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，這個(gè)原則如何在中央政府、地方政府的財(cái)政關(guān)系中體現(xiàn)？

　　賈康：黨的十七大報(bào)告中，提出“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”的要求。這一表述是建立在過去中央全會(huì)文件中已形成的“建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”要求的基礎(chǔ)上的，但具有更明確的要點(diǎn)、更豐富的內(nèi)涵。

　　財(cái)政體制是處理政府與企業(yè)、中央與地方、政府與居民分配關(guān)系的穩(wěn)定性制度安排。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中，能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理體制總體模式的財(cái)政體制，是以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政體制，需要中央和地方各級合理清晰地規(guī)定政府的事權(quán)即支出職責(zé)，以適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建公共財(cái)政的需要。

　　各級政府為履行好其事權(quán)，必須解決財(cái)力來源問題和財(cái)力使用效率問題。可以說，使各級政府財(cái)力與其事權(quán)相匹配，才能使各級政府都能提供本層級上應(yīng)提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在這方面，目前存在著突出問題，一是欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍感到財(cái)力不足；二是許多地方(尤其是中西部)的基層(縣級以下)存在財(cái)政困難；三是與前兩者密切相關(guān)、在中央未賦予地方舉債權(quán)的情況下，地方各級變相舉借債務(wù)的規(guī)模不小、問題不少。解決這些方面的問題，是實(shí)現(xiàn)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”目標(biāo)的關(guān)鍵。

　　《21世紀(jì)》：事權(quán)劃分方面，還需進(jìn)行哪些改善？

　　賈康：事權(quán)劃分的關(guān)鍵所在，一是合理劃分投資權(quán)。從中長期看，中央政府可以有限介入為數(shù)不多的大型、長周期、跨地區(qū)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，地方政府則從一般競爭性投資領(lǐng)域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務(wù)設(shè)施的領(lǐng)域內(nèi)，從而理清多年來中央、地方在投資權(quán)上的糾葛，進(jìn)而由粗到細(xì)形成各級政府間的事權(quán)分工明細(xì)單。二是以“省直管縣”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革推行財(cái)政層級的“扁平化”，進(jìn)而拉動(dòng)“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本。

　　我國在1994年以后分稅制的發(fā)展道路上取得了一系列的進(jìn)步，但是也出現(xiàn)了財(cái)力和事權(quán)的背離。在五個(gè)層級的政府和財(cái)權(quán)中，地方四個(gè)層級的財(cái)力重心越來越向更高層的省和市提升，而事權(quán)出現(xiàn)了向基層縣和鄉(xiāng)下壓的情形，造成了基層財(cái)政的困難。

　　對這個(gè)問題已經(jīng)有很多的探討，我和其他研究者提出了一個(gè)解決省以下體制問題的基本思路就是，在中國推行財(cái)稅體制的扁平化改革。具體做法是通過鄉(xiāng)財(cái)縣管和省管縣的改革，將原來的五個(gè)層級財(cái)政轉(zhuǎn)化為中央、省和市縣三個(gè)層級，力求實(shí)現(xiàn)三級架構(gòu)中“一級政府，一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財(cái)權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的體制。

　　《21世紀(jì)》：在合理配置財(cái)力方面，可以采取哪些具體措施？

　　賈康：財(cái)力與事權(quán)相匹配的相關(guān)制度建設(shè)的要點(diǎn)，主要包括合理的財(cái)權(quán)(稅基)配置和科學(xué)、有力的轉(zhuǎn)移支付制度以及適當(dāng)探索地方政府公債制度三個(gè)方面。

　　要使財(cái)力與事權(quán)匹配，首先要在制度層面解決好分稅制中的財(cái)權(quán)配置(稅基配置)問題。我國復(fù)合稅制中的20多個(gè)稅種，哪些應(yīng)歸中央，哪些應(yīng)歸省，哪些應(yīng)放在市、縣，哪些在一定歷史時(shí)期內(nèi)應(yīng)處理為共享稅，以及地方必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、收費(fèi)權(quán)，都屬于這個(gè)層次的問題。

　　總體上看，中央政府為履行宏觀調(diào)控職能，應(yīng)當(dāng)掌握有利于維護(hù)統(tǒng)一市場正常高效運(yùn)行、流動(dòng)性強(qiáng)、不宜分隔、具有宏觀經(jīng)濟(jì)反周期“穩(wěn)定器”功能的稅種(如個(gè)人所得稅)以及有利于貫徹產(chǎn)業(yè)政策的稅種(消費(fèi)稅等)；地方政府為履行提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能，應(yīng)當(dāng)掌握流動(dòng)性弱、具有信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢、并能和自身職能形成良性循環(huán)的稅種(不動(dòng)產(chǎn)稅等)。

　　當(dāng)然，即使較好地做到了事權(quán)與財(cái)權(quán)的呼應(yīng)和匹配，也決不等于做到了“財(cái)力與事權(quán)”的匹配。因?yàn)橥瑯拥亩惢?，在發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的豐裕程度很可能大不相同，體制設(shè)計(jì)中，必須在盡可能合理配置財(cái)權(quán)之后，再配之以合理、有力的自上而下的轉(zhuǎn)移支付。我國轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展方向，是擴(kuò)大較為客觀合理的“因素法”一般轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和比重，同時(shí)適當(dāng)控制和優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步縮小乃至最終取消因考慮既得利益而存在的“稅收返還”。

　　再有，從分稅分級體制長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，還應(yīng)探索在控制、消化地方政府已有債務(wù)的前提下，如何結(jié)合《預(yù)算法》的修改，在設(shè)定規(guī)范、透明的程序和必要的制約條件的情況下，適當(dāng)發(fā)展規(guī)范的地方政府市政債等地方公債，這也是使我國地方政府財(cái)力與其事權(quán)相匹配的一個(gè)值得關(guān)注的制度創(chuàng)新。