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　　改革開(kāi)放后的第6次機(jī)構(gòu)改革將以明確的大部制概念為引領(lǐng)。大部制，就是將一些職能相近或相關(guān)的部門(mén)整合為一個(gè)大部，將原來(lái)的部委改為內(nèi)設(shè)的職能司局，或者由部委管理但又具有一定獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)?！皩捖毮?，少機(jī)構(gòu)”，是其鮮明特征。

　　大部制啼音初試

◎文/周麗萍

　　新年的1月，集中換屆月。

　　在一片緊鑼密鼓中，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市選舉產(chǎn)生了新的行政首長(zhǎng)和人大政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人；同時(shí)，各省(市、區(qū))參加3月全國(guó)兩會(huì)的人大代表、政協(xié)委員人選也在換屆中敲定。不久，他們將在全國(guó)十一屆人大第一次會(huì)議上，揭曉一個(gè)萬(wàn)眾矚目的答案——大部制。

　　自從胡錦濤總書(shū)記在十七大報(bào)告中首作“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)制”的表述后，有關(guān)大部制的話題，攪動(dòng)一池春水，引發(fā)學(xué)界熱議和各方高度關(guān)注。而隨后官方的種種“吹風(fēng)”動(dòng)作，更使2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)向呼之欲出。

　　去年11月15日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)的深化行政管理體制改革聯(lián)席會(huì)議，對(duì)下設(shè)的各小組工作進(jìn)度進(jìn)行了審議，初步擬定了2008年的試點(diǎn)計(jì)劃；12月26日，十七大報(bào)告起草人之一、中共中央政策研究室副主任鄭新立稱，大部委制將成為明年中國(guó)改革的重點(diǎn)。

　　大部制改革箭已上弦，勢(shì)在必發(fā)。甚至有消息稱，能源部、運(yùn)輸部和環(huán)境建設(shè)部這3個(gè)新組建的大部都可能在3月面世。

　　第六次機(jī)構(gòu)改革的著力點(diǎn)

　　改革開(kāi)放后的第6次機(jī)構(gòu)改革，以明確的大部制概念為引領(lǐng)，較之以往，思路更清晰，重點(diǎn)更突出，理論上也更加成熟。

　　作為舶來(lái)品的大部制并不是一個(gè)新鮮概念。早在5年前，一些專家在各種場(chǎng)合甚至對(duì)官方的政策建議中不斷提起。從學(xué)界走進(jìn)廟堂，離不開(kāi)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代政府治理模式變化的大時(shí)代背景。

　　西南財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士生導(dǎo)師、四川省監(jiān)察廳副廳長(zhǎng)趙振銑說(shuō)：“中央提出大部制改革，不是一夜之間的事，而是時(shí)代發(fā)展到了新的階段，有了一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和制度基礎(chǔ)以后的順勢(shì)而為。”

　　中國(guó)人民大學(xué)教授張成福認(rèn)為，大部制改革是自2002年明確根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要進(jìn)行行政管理體制改革以來(lái)，政府改革和行政管理體制改革思路的延續(xù)。

　　的確，當(dāng)我們梳理改革開(kāi)放以來(lái)的歷次機(jī)構(gòu)改革軌跡，可以發(fā)現(xiàn)，“大部制”改革肌理相通，脈絡(luò)暗合。

　　自新中國(guó)成立以后，以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為目的的行政機(jī)構(gòu)改革從未停止。從1949年至今，前后經(jīng)歷了8次較大的改革。以改革開(kāi)放為分水嶺，之前3次機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，僅著眼于傳統(tǒng)行政體制的外部特征，并沒(méi)有觸動(dòng)高度集權(quán)的本質(zhì)。

　　“我國(guó)的行政體制脫胎于戰(zhàn)爭(zhēng)年代根據(jù)地的政權(quán)體制，學(xué)蘇聯(lián)，條條劃分很細(xì)，每個(gè)行業(yè)產(chǎn)業(yè)都對(duì)號(hào)入座，如交通運(yùn)輸就劃分為交通部、鐵道部、民航總局，能源領(lǐng)域的電力、煤炭、石油、水利也各自為政，如此出現(xiàn)幾十上百個(gè)部委局也就不奇怪了?！壁w振銑對(duì)記者說(shuō)。

　　1981年，國(guó)務(wù)院的工作部門(mén)有100個(gè)，達(dá)到了建國(guó)以來(lái)的最高峰。而之后的5次機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)是在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高機(jī)構(gòu)效率。事實(shí)證明，沒(méi)有以職能轉(zhuǎn)變?yōu)榫駜?nèi)涵的精簡(jiǎn)，就不能真正固化減的“成果”。反面的例證是，由于沒(méi)有著眼于轉(zhuǎn)變職能，在1982年和1993年間出現(xiàn)了舊體制的兩次“回歸”，導(dǎo)致了兩次的“膨脹——精簡(jiǎn)——再膨脹”。之后，中央開(kāi)始把目光投注在職能轉(zhuǎn)變上。

　　當(dāng)部門(mén)精簡(jiǎn)與職能轉(zhuǎn)變成為行政體制改革的一幣兩面，機(jī)構(gòu)調(diào)整就不再單純是物理意義上的減量，而是屬于化學(xué)反應(yīng)的轉(zhuǎn)型。一個(gè)顯著的變化是，政府管理的觸角從微觀領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)向了公共領(lǐng)域，撤銷了大量專業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)；同時(shí)為適應(yīng)新歷史條件下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，退中又有進(jìn)。

　　在進(jìn)退之間，伴隨部門(mén)之間的權(quán)力消長(zhǎng)、職能整合、機(jī)構(gòu)重組，隱約中潛伏大部制的灰線。如2003年設(shè)立的商務(wù)部，就是將原外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)內(nèi)貿(mào)易部以及原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的部分職能整合組建而成。

　　“這明顯就是大部制的思路?！壁w振銑說(shuō)。

　　“多龍治水”導(dǎo)致水患

　　科學(xué)高效的行政管理，是執(zhí)政能力建設(shè)的重要組成部分?！按蟛恐啤备母?，是中央加強(qiáng)執(zhí)政力建設(shè)的一個(gè)重要舉措。

　　經(jīng)過(guò)近30年來(lái)的變遷，目前，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)有28個(gè)部委(署、行)，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)6個(gè)，部委(辦)管理的國(guó)家局13個(gè)，直屬事業(yè)單位14個(gè)，國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)29個(gè)。

　　張成福認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制基本是與現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，但從加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的要求看，仍然存在許多不相適應(yīng)的地方，表現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上，就是機(jī)構(gòu)重疊，職能分割，職責(zé)交叉，政出多門(mén)等。

　　據(jù)國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授李軍鵬不完全統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)務(wù)院部門(mén)之間有80多項(xiàng)職責(zé)，僅建設(shè)部門(mén)就與發(fā)改委、交通部門(mén)、水利部門(mén)、鐵道部門(mén)、國(guó)土部門(mén)等24個(gè)部門(mén)存在職責(zé)交叉。

　　多龍治水，導(dǎo)致行政效率和執(zhí)行力低下，相當(dāng)程度上影響了中央政府的執(zhí)政能力。當(dāng)前房?jī)r(jià)問(wèn)題、環(huán)保問(wèn)題、能源問(wèn)題、食品安全問(wèn)題等等，歸根結(jié)蒂，就是政府公共服務(wù)不足、宏觀調(diào)控不力的問(wèn)題。我國(guó)從2004年就開(kāi)始宏觀調(diào)控，出臺(tái)的政策一年比一年嚴(yán)厲，調(diào)控的力度一年比一年大，但有的問(wèn)題非但沒(méi)有得到解決，還越發(fā)突出尖銳。以房地產(chǎn)調(diào)控為例，2004年以來(lái)，中央政府動(dòng)員了9個(gè)部委和各地方政府，啟動(dòng)了稅收、土地、金融、行政四大手段對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行調(diào)控。然而，房?jī)r(jià)卻在一定程度上越調(diào)越漲。這與多龍治水下部門(mén)間的相互推諉掣肘難脫干系。

　　現(xiàn)實(shí)中，一些群眾反映強(qiáng)烈而又治理成效不彰的問(wèn)題，也往往都與之有關(guān)。作為分管全省行政執(zhí)法監(jiān)察的監(jiān)察廳副廳長(zhǎng)，趙振銑的體會(huì)尤深。

　　他說(shuō)，現(xiàn)在的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題往往涉及面廣，屬于綜合性系統(tǒng)性的問(wèn)題。像食品安全問(wèn)題，從種子——種植——化肥——運(yùn)輸——加工——批發(fā)——零售多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)管總局等20多個(gè)部門(mén)。管的部門(mén)越多，縫隙就越大。為了解決橫向間的協(xié)調(diào)溝通，政府往往采取召開(kāi)部門(mén)聯(lián)系會(huì)議、協(xié)調(diào)會(huì)議的形式，成立專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)不斷增加，形成復(fù)雜的矩陣制組織結(jié)構(gòu)。機(jī)構(gòu)越精簡(jiǎn)越復(fù)雜，協(xié)調(diào)性事務(wù)人為增多，又造成了新的效率低下，導(dǎo)致治理成本與效果不對(duì)等。

　　趙振銑認(rèn)為，這些年來(lái)，一些企業(yè)和群眾的舉報(bào)反映政府部門(mén)不作為、效率低，這當(dāng)中有部門(mén)作風(fēng)問(wèn)題和工作人員的個(gè)人素質(zhì)原因，但從更深層次上看，也與機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、部門(mén)之間的職責(zé)權(quán)力劃分不清不無(wú)關(guān)系。“很多問(wèn)題不是執(zhí)法監(jiān)察這樣的事后監(jiān)督可以解決的，必須從機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分開(kāi)始進(jìn)行組織再造?！彼f(shuō)。

　　而大部制則是整合與社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)，組織更加綜合、全面和統(tǒng)籌的機(jī)構(gòu)，比如設(shè)立大能源部，統(tǒng)一協(xié)調(diào)石油、煤炭、電力；設(shè)立“大交通部”，統(tǒng)管海陸空運(yùn)輸；設(shè)立“大農(nóng)業(yè)部”，把現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)家林業(yè)局等多個(gè)部門(mén)的職能合并起來(lái)，就可以更好地進(jìn)行集中決策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并增強(qiáng)執(zhí)行力度。

　　“二分之一”為何大于“一”

　　在改革開(kāi)放30年之際推出的大部制，將是新時(shí)期改革的一枚深水炸彈。國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱說(shuō)，新一輪政府改革和行政管理體制改革勢(shì)必成為推動(dòng)我國(guó)改革的第二級(jí)火箭。

　　目前，中國(guó)的改革和發(fā)展面臨著嶄新的階段。當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)，壓力和阻力隨之增加，進(jìn)一步改革的難度加大。經(jīng)過(guò)近30年的以經(jīng)濟(jì)體制改革帶動(dòng)其他改革的路徑探索，人們發(fā)現(xiàn)，政府本身逐漸成為問(wèn)題矛盾的焦點(diǎn)。

　　國(guó)家發(fā)改委綜合改革司司長(zhǎng)范恒山坦言，隨著改革向縱深發(fā)展，長(zhǎng)期作為改革領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者的政府部門(mén)本身成了改革的主要對(duì)象，其擁有的權(quán)力和利益將被較大幅度調(diào)整甚至剝奪，其改革的自覺(jué)性和積極性亦會(huì)受到一定程度影響。深化改革難，難就難在深層次的利益調(diào)整與重分。在以往的改革中，行政機(jī)關(guān)憑借決策、執(zhí)行、監(jiān)督為一體的特殊身份，恃國(guó)家之位，挾政策之威，形成了“行政權(quán)力部門(mén)化,部門(mén)權(quán)力利益化,部門(mén)利益法制化”的局面，占用了巨大的經(jīng)濟(jì)成本，支付了巨大的社會(huì)成本，也損耗了巨大的政治成本，既難企望“科學(xué)發(fā)展觀”的高度，也支撐不起“和諧社會(huì)”的大廈。

　　可以說(shuō)，部門(mén)利益既是我國(guó)政府部門(mén)當(dāng)前存在的種種弊端(如政府行為的低效、政府的自我膨脹和權(quán)力尋租行為)的源頭，也成為深化改革的絆腳石。我國(guó)行政審批體制改革多年，仍然步履艱難，最大的阻力就是部門(mén)利益。趙振銑說(shuō)，四川省幾年來(lái)取消了3000多項(xiàng)行政審批，力度大，成效大，阻力也很大。當(dāng)時(shí)很多部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)都親自帶隊(duì)上門(mén)，一項(xiàng)項(xiàng)地爭(zhēng)，說(shuō)這個(gè)要保留，那項(xiàng)不能取消。其實(shí)保留審批項(xiàng)目就是保留利益，因?yàn)橐粋€(gè)審批項(xiàng)目往往涉及數(shù)目不菲的收費(fèi)。

　　2002年8月，成都市要求全市各個(gè)部門(mén)把自己管轄的審批事項(xiàng)砍掉一半。有的部門(mén)就把原本的一個(gè)審批事項(xiàng)，分解、分細(xì)成了三項(xiàng)報(bào)過(guò)來(lái)，結(jié)果首次取消以后，算下來(lái)的審批項(xiàng)目總數(shù)不僅沒(méi)有減少，反而還比原來(lái)統(tǒng)計(jì)的還要多，出現(xiàn)了二分之一大于一的狀況。

　　顯然，要搬開(kāi)部門(mén)利益這塊大石，靠部門(mén)的自我覺(jué)悟自我革命是不夠的，必須由高層痛下決心。國(guó)務(wù)院總理溫家寶曾專門(mén)召集專家學(xué)者座談，尋找解決部門(mén)利益膨脹問(wèn)題的方法。而大部制就是中央找到的一個(gè)“釜底抽薪”之舉，打破現(xiàn)有利益格局，通過(guò)重新洗牌對(duì)政府組織進(jìn)行重構(gòu)。“廟子都撤了，有些和尚就沒(méi)地方念經(jīng)了?！壁w振銑調(diào)侃地說(shuō)。

　　不過(guò)，多數(shù)專家都認(rèn)為，從十七大報(bào)告中“探索實(shí)行”的用詞來(lái)看，中國(guó)的大部制改革應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。中國(guó)人民大學(xué)管理學(xué)院教授毛壽龍等人完成的一份課題報(bào)告建議，大部門(mén)體制改革可分兩個(gè)階段進(jìn)行，2008年小范圍試點(diǎn)大部制，在交通和農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域試點(diǎn)；然后在事業(yè)單位改革逐步推進(jìn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)改革；2013年在鞏固以往改革成果基礎(chǔ)上，進(jìn)一步進(jìn)行政治、職能和組織層面的改革。

　　大部制啼音初試誰(shuí)家，答案很快就會(huì)揭曉。