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    信息來(lái)源：《 人民論壇 》（2011年第2期）

    五年規(guī)劃工作的制度化

    “十二五”規(guī)劃是在20年全面建設(shè)小康社會(huì)時(shí)間過(guò)半，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨新形勢(shì)和新任務(wù)條件下的五年規(guī)劃；是在經(jīng)受嚴(yán)重金融危機(jī)沖擊，國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局正在發(fā)生重要變化條件下的五年規(guī)劃。

     新中國(guó)成立以來(lái)先后有過(guò)十一個(gè)五年規(guī)劃，改革開(kāi)放前五個(gè)，改革開(kāi)放后六個(gè)。前十個(gè)稱“計(jì)劃”，從“十一五”開(kāi)始稱“規(guī)劃”。從“一五”到“七五”稱“國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”，從“八五”開(kāi)始稱“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”或者規(guī)劃。從五年規(guī)劃的制定和執(zhí)行情況，可以看出國(guó)家發(fā)展的軌跡和脈絡(luò)，也反映出經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展理念的進(jìn)步。

    改革開(kāi)放前最成功的是“一五”計(jì)劃（1953～1957），當(dāng)時(shí)沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，但非常認(rèn)真地編制計(jì)劃，從1952年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)三年半時(shí)間編成，時(shí)間已經(jīng)過(guò)半。1956年黨的“八大”提出關(guān)于制定“二五”計(jì)劃的建議，國(guó)務(wù)院從1957年開(kāi)始編制“二五”計(jì)劃。但從1957年下半年開(kāi)始，批判右傾保守思想，接著就是“大躍進(jìn)”和“文化大革命”，國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)生活陷于混亂，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和政策變化不定，五年計(jì)劃很難正常編制和執(zhí)行。現(xiàn)在看來(lái)有點(diǎn)不可思議，中國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，但從“二五”到“五五”都沒(méi)有按法定程序提交全國(guó)人大審議批準(zhǔn)，也沒(méi)有正式公布實(shí)行。“五五”計(jì)劃包含在當(dāng)時(shí)編制的《十年規(guī)劃綱要》之中，沒(méi)有獨(dú)立文本。改革開(kāi)放以來(lái)，從“六五”（1981～1985）開(kāi)始，法定程序都比較健全，經(jīng)過(guò)全國(guó)人大審議批準(zhǔn)，但“六五”和“七五”時(shí)期（1986～1990）都遇到大的經(jīng)濟(jì)調(diào)整，計(jì)劃也經(jīng)常變化。我從“八五”（1991～1995）以來(lái)參加了歷次中央關(guān)于五年規(guī)劃“建議”的起草。在準(zhǔn)備“八五”的時(shí)候，剛剛遭遇嚴(yán)重的通貨膨脹和政治動(dòng)蕩，當(dāng)時(shí)把困難估計(jì)重了，在鄧小平南方講話以后，1993年3月黨的十四屆二中全會(huì)對(duì)“八五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、利用外資、進(jìn)出口貿(mào)易和投資規(guī)模等重要指標(biāo)進(jìn)行了大的調(diào)整。“九五”（1996～2000）以來(lái)的三個(gè)五年規(guī)劃，加上“十二五”規(guī)劃，黨的十四屆、十五屆、十六屆、十七屆中央委員會(huì)，都是在五中全會(huì)提出關(guān)于制定五年規(guī)劃的“建議”；第二年3月，也就是新的五年規(guī)劃開(kāi)始的第一年的全國(guó)人大會(huì)議，審議通過(guò)國(guó)務(wù)院制定的五年規(guī)劃。五年規(guī)劃制定工作的制度化是國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的表現(xiàn)。

    “一五”到“五五”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，“六五”到“九五”是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，“十五”以來(lái)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。有一個(gè)值得注意的現(xiàn)象：在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，除“一五”外都沒(méi)有嚴(yán)格制定和執(zhí)行，法律程序也不健全；倒是經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始轉(zhuǎn)軌和實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，五年規(guī)劃的制定和執(zhí)行，逐步走上了制度化的道路。按理說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是應(yīng)該嚴(yán)格計(jì)劃制定和執(zhí)行的，為什么反而沒(méi)有做到呢？究其原因，第一，是決策的隨意性，例如“大躍進(jìn)”；第二，是政治不穩(wěn)定，例如“文化大革命”時(shí)期；第三，是具體操作方面的原因，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況復(fù)雜多變條件下搞大量的指令性指標(biāo)確有困難；第四，更重要的是，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和基本戰(zhàn)略目標(biāo)把握得不準(zhǔn)，例如上世紀(jì)50年代末期提出“超英趕美”，60～70年代提出2000年實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化；還有些具體的目標(biāo)，例如1980年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，等等，都是不可能達(dá)到的戰(zhàn)略目標(biāo)，按照這樣的要求搞規(guī)劃，誰(shuí)也搞不好。改革開(kāi)放以來(lái)，確立了“社會(huì)主義初級(jí)階段”、“三步走”戰(zhàn)略、“全面建設(shè)小康社會(huì)”和“構(gòu)建和諧社會(huì)”，這些大的戰(zhàn)略定位和部署對(duì)了，加上對(duì)外開(kāi)放后能夠以國(guó)際視野看待中國(guó)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃才有可能比較符合實(shí)際。

    現(xiàn)在國(guó)際金融危機(jī)最危急的時(shí)刻已經(jīng)過(guò)去，但世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，還有不少不穩(wěn)定和不確定因素。發(fā)達(dá)國(guó)家失業(yè)率居高不下，國(guó)際金融市場(chǎng)脆弱，主權(quán)債務(wù)危機(jī)，外匯市場(chǎng)矛盾尖銳，這些風(fēng)險(xiǎn)又大多相互關(guān)聯(lián)。最近美國(guó)宣布實(shí)行量化寬松的貨幣政策，在2011年上半年以前增持6000億美元國(guó)債，給世界經(jīng)濟(jì)帶來(lái)新的危險(xiǎn)因素，也使我國(guó)面臨更為復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。我們既要鞏固和擴(kuò)大應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的成果，保持政策的連續(xù)性，也要順時(shí)應(yīng)變，考慮世界經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)和金融危機(jī)過(guò)后的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。刺激經(jīng)濟(jì)的政策，哪些要延續(xù)，如何延續(xù)？哪些要退出，什么時(shí)候退出？都是需要研究解決的問(wèn)題。總的原則應(yīng)該是：實(shí)行刺激經(jīng)濟(jì)政策要以不引起嚴(yán)重通貨膨脹和加劇生產(chǎn)過(guò)剩為限，退出刺激經(jīng)濟(jì)政策要以不引起經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑為限。

    “十二五”是20年全面建設(shè)小康社會(huì)的第三個(gè)五年規(guī)劃，要和2020年的發(fā)展目標(biāo)相銜接。到“十二五”末，全面建設(shè)小康社會(huì)應(yīng)該有個(gè)大體的眉目，所以要有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)見(jiàn)，不能只顧眼前。

    中長(zhǎng)期規(guī)劃的編制和實(shí)行也涉及體制問(wèn)題。黨代會(huì)、人代會(huì)、五年規(guī)劃，都是五年。但是，黨代會(huì)年份是逢二、逢七，人代會(huì)和政府換屆是逢三、逢八，五年規(guī)劃起始是逢一、逢六，時(shí)間不完全一致。單獨(dú)來(lái)看，每一個(gè)方面都是制度化的，但綜合來(lái)看，中央和地方都存在決策者和執(zhí)行者不完全一致的情況。這是歷史形成的，現(xiàn)在不可能改變。都是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，有政治穩(wěn)定性和政策連續(xù)性，這是中國(guó)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。雖說(shuō)如此，也需要在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，長(zhǎng)短結(jié)合，標(biāo)本兼治。在中央“建議”起草過(guò)程中，這一點(diǎn)是很明確的。

    關(guān)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

    中央“建議”的最重要的綱領(lǐng)性要求，就是關(guān)于“十二五”規(guī)劃主題和主線的規(guī)定：以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線。這是貫穿整個(gè)中央“建議”的綱，也是貫穿正在制定的、將于明年3月提交全國(guó)人大審議的“十二五”規(guī)劃的綱。這種新的發(fā)展思路和理念，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，也是多年來(lái)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。過(guò)去幾個(gè)五年規(guī)劃，對(duì)于中長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略方向都有過(guò)概括：“九五”提出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和經(jīng)濟(jì)體制“兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變”，“十五”提出把發(fā)展作為主題，把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為主線；“十一五”提出全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，基本精神是一脈相承的，就是說(shuō)，過(guò)去也在追求發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)在變得更加迫切，條件更加成熟了，戰(zhàn)略目標(biāo)也更加明確、集中了。“十二五”的新提法，比“九五”和“十五”的內(nèi)涵更豐富，體現(xiàn)了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求；和“十一五”相比，是把貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步具體化了。
 

    “十二五”是謀劃進(jìn)一步發(fā)展的規(guī)劃。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，國(guó)家面貌發(fā)生了很大變化，但不論從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，還是從人民收入和生活水平來(lái)看，中國(guó)都還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家。現(xiàn)在還有1.5億人口每天生活費(fèi)不足1美元，有3400萬(wàn)農(nóng)村人口沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題，2300萬(wàn)城鎮(zhèn)人口靠領(lǐng)取最低生活費(fèi)過(guò)日子。中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化還有很長(zhǎng)的路要走，面臨的問(wèn)題也只有在發(fā)展過(guò)程中解決。

    但是，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該是科學(xué)發(fā)展，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。只有這樣的發(fā)展才是硬道理。過(guò)去經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，技術(shù)水平低，全力以赴甚至不惜代價(jià)解決溫飽問(wèn)題，加之當(dāng)時(shí)主要是糾正“左”的“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的錯(cuò)誤，只要抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)就好，這給發(fā)展理念和政策打下很深的烙印。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題也很突出。主要是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，收入差距大，社會(huì)矛盾多。如果說(shuō)，這樣的發(fā)展方式在當(dāng)時(shí)的歷史條件下還有它存在的客觀理由和難以完全避免的性質(zhì)，那么，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，這種發(fā)展方式已經(jīng)不可持續(xù)。和30年前相比，甚至和10年前相比，現(xiàn)在情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化，“十二五”時(shí)期還會(huì)有更大變化，有些是帶有階段性標(biāo)志的變化。例如：

    第一，從人均收入看，按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)已經(jīng)由下中等收入國(guó)家進(jìn)入上中等收入國(guó)家（人均GDP3800～11000美元）的門坎。這會(huì)引起消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，相應(yīng)地也要求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。必須有更高的發(fā)展質(zhì)量，才能適應(yīng)社會(huì)需求的變化。隨著工資水平的提高，勞動(dòng)力低成本的優(yōu)勢(shì)會(huì)減弱，“未富先老”的老齡化也會(huì)帶來(lái)新的社會(huì)壓力，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式才能繼續(xù)發(fā)展。

    第二，從社會(huì)結(jié)構(gòu)看，“十二五”時(shí)期城市人口將超過(guò)農(nóng)村人口，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在改變。這是社會(huì)結(jié)構(gòu)和生活方式的深刻的歷史性變化，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要影響。中國(guó)走什么樣的城市化道路，這不僅是城市如何建設(shè)和發(fā)展的問(wèn)題，也有下一步農(nóng)村如何建設(shè)和發(fā)展的問(wèn)題，關(guān)系整個(gè)國(guó)家未來(lái)面貌的塑造。

    第三，資源和環(huán)境的制約。經(jīng)濟(jì)規(guī)模越來(lái)越大，加上增長(zhǎng)粗放，資源和環(huán)境制約的嚴(yán)重程度是過(guò)去想象不到的。2000年消耗14.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，2010年達(dá)到32億噸，增長(zhǎng)1.2倍。即使努力減少單位產(chǎn)出消耗，消耗總量還會(huì)繼續(xù)增加，靠拼資源的粗放式增長(zhǎng)不可能持續(xù)。我們不僅有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，也有后發(fā)劣勢(shì)，資源和環(huán)境制約就是后發(fā)劣勢(shì)。

    第四，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)面臨新的形勢(shì)。國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)正在促進(jìn)新的技術(shù)革命，世界主要經(jīng)濟(jì)體都在搶占后危機(jī)時(shí)期的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)制高點(diǎn)，國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的格局也在變化。我國(guó)商品出口額已居世界第一位，但主要是勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，在出口產(chǎn)品中自主品牌不到10%，即使是統(tǒng)計(jì)中的機(jī)電產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品出口，大部分也是中低端加工裝配環(huán)節(jié)產(chǎn)品，國(guó)內(nèi)增加值不高。國(guó)際市場(chǎng)資源價(jià)格上漲加大了我國(guó)制造業(yè)成本，削弱了我國(guó)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。各種形式的保護(hù)主義使我國(guó)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)受到限制。這次金融危機(jī)的沖擊，使我國(guó)投資與消費(fèi)、內(nèi)需與外需結(jié)構(gòu)不合理的矛盾進(jìn)一步凸顯，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式更顯得刻不容緩。

    廣義地說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)的廣泛領(lǐng)域的深刻變革。狹義地說(shuō)，我認(rèn)為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的基本精神，可以概括為兩條：一條是更加注重提高發(fā)展質(zhì)量，一條是更加注重改善民生。