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“飛地經濟”是指在經濟發展存在落差的行政地區之間建立起互助協調關系，實現優勢互補，促進經濟一體化發展。在促進“飛地經濟”進一步發展的過程中，必須加快統一市場建設，促進要素自由有序流動，加快創新政策供給，努力為土地、人才、資金等要素的自由有序流動提供更可靠保障

近日，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部等八部門聯合印發了《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》。《意見》明確，創新“飛地經濟”合作機制，發揮不同地區比較優勢，優化資源配置，強化資源集約節約利用，提升市場化運作水平，完善發展成果分享機制，加快統一市場建設，促進要素自由有序流動，為推進區域協同發展作出新貢獻。

有關專家表示，在促進“飛地經濟”進一步發展的過程中，必須加快統一市場建設，促進要素自由有序流動。同時，加快創新政策供給，努力為土地、人才、資金等要素的自由有序流動提供更可靠保障。

以比較優勢塑造競爭優勢

所謂“飛地經濟”，是指兩個相互獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有行政區劃限制，通過跨區域的行政管理和經濟開發，實現兩地資源互補、經濟協調發展的一種區域經濟合作模式。

近年來，有關省（區、市）打破行政區劃界限，創新跨區域合作模式，探索政府引導、企業參與、優勢互補、園區共建、利益共享的“飛地經濟”合作，取得了積極成效。

“‘飛地經濟’和產業轉移有一定的交叉，有些地方目前在推進的整體產業轉移和產業承接，在一定程度上有‘飛地經濟’的特征。不過嚴格來說，‘飛地經濟’與產業轉移也有明顯的區別。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍說，產業轉移往往是通過企業或項目來承接，是點與點的對接；“飛地經濟”則往往是不同的行政區圍繞某個園區共同建設展開，是面與面的對接。產業轉移一般由某個行政區域為主導，另一個區域往往較為被動；“飛地經濟”則一般是由兩個或多個區域開展長期的全面協作，這種合作往往更深入、更立足長遠。

交通銀行金融研究中心高級研究員劉學智認為，“飛地經濟”和產業轉移都是經濟相對發達地區帶動相對落后地區產業發展。不過，產業轉移是產品生產從原生產地轉移到其他地區，“飛地經濟”是經濟發展存在落差的行政地區之間建立起互助協調關系，實現優勢互補，促進經濟一體化發展。通過“飛地經濟”的發展，可以加強不同地區之間的經濟合作和要素資源流動，實現更為深層次的產業轉移。

中國人民大學副校長、國家高端智庫中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長、中國人民大學經濟研究所常務副所長劉元春表示，過去的產業轉移主要是指產業在不同區域之間的梯度轉移。由于各地的經濟發展、產業基礎存在落差，一些落后地區在承接產業轉移過程中往往會存在阻礙，很難真正通過要素在區域間的自由流動形成產業的集聚地和增長極。

劉元春建議，在促進“飛地經濟”發展的過程中，應該全面梳理全國產業分工的總體格局，幫助一些相對落后地區找到產業分工的空隙，并與其自身可挖掘的優勢資源結合起來，使相對落后地區真正融入區域發展乃至全球產業分工的鏈條之中，以自身的比較優勢塑造競爭優勢。

“這也意味著在‘飛地經濟’發展中要有‘全國一盤棋’的思維，不能簡單地復制模式和模仿發展路徑，否則很容易形成重復建設和過度競爭，進而錯失發展良機。”劉元春說。

促進要素自由有序流動

《意見》明確，在“飛地經濟”發展中，要加快統一市場建設，促進要素自由有序流動。

“促進要素的自由流動，這是市場經濟發展的內在要求。”李佐軍說，在發展“飛地經濟”的過程中，如果還是沿用過去依靠行政命令的那一套，可能會走許多彎路，這也是不可持續的。只有讓各種要素根據市場需求形成自由有序的流動，才能使生產要素得到更合理的配置，才能更契合區域發展的需要。

李佐軍建議，要促進要素的自由有序流動，應該首先對飛入地和飛出地全面摸底和調研，了解不同區域的發展定位、資源稟賦和成本差異。

“不同階段帶來的發展差異，往往表現在發展成本、市場活躍度等方面。這種差異也意味著發達地區會對相對落后地區形成潛在的市場拉動力量。”李佐軍說，如果政府能夠用好“有形的手”，對這種市場的力量適當引導，將有利于疏通要素流動的通道，促進產業轉移與產業承接洪流的形成，實現不同區域分工協作的深化。

“飛地的形成，與要素流動的隔離和阻礙有著密切的關聯。如果過去各種要素是良性運轉的，飛地與其他地方就不會出現發展的斷裂帶。”劉元春說，產業的轉移與承接，本身就是一個要素集聚的過程，只有打破了要素自由流動的壁壘，才能形成要素的集聚功能。

因此，要實現“飛地經濟”的發展，必須加快打破阻礙要素自由流動的傳統壁壘，通過實施要素流動的創新工程，使要素流動與區域分工定位相匹配。例如，在一些發展相對落后地區，應該結合自身優勢和區域產業布局作出規劃，對經濟政策和社會政策作出一系列調整，出臺能夠吸引資金、人才、技術的舉措，更好地承接飛出地的產業轉移。

“要素自由有序流動是區域經濟協同發展的基礎，也是‘飛地經濟’發展的基礎。由于行政區劃和城鄉二元結構的限定，往往對要素流動帶來制約。”劉學智表示，目前，一方面要突破行政區劃的限制，在管理制度、鼓勵政策、統計考核等方面要統籌安排，作好統一規劃；另一方面要探索農村土地流轉改革和城鄉一體化發展新道路，探索突破戶籍限制的人口自由流動。

以制度供給創新促發展

《意見》提出，要創新“飛地經濟”合作機制，積極探索主體結構、開發建設、運營管理、利益分配等方面的新模式，有條件地創新政策供給，力爭在重點領域和關鍵環節取得突破。

“發展‘飛地經濟’，不能簡單地照搬過去的援助開發模式。”劉元春表示，對于一些相對落后的區域來說，在初期發展中需要一些幫扶和資金對接，但這種模式很難形成規模化和產業化，并非長久之計。

劉元春表示，“飛地經濟”要實現長遠的發展，必須通過構建形成風險與收益的共享機制，建立起區域間合作的新橋梁。這就需要打破傳統的任由市場自發形成的產業轉移模式，按照大戰略、大規劃來實現區域發展的戰略對接。

“當然，強調區域之間的戰略對接，并非要回到計劃經濟時代，而是要強化‘全國經濟一盤棋’的理念，促進不同功能區優勢互補，避免所有的產業都遍地開花。”劉元春說，在“飛地經濟”發展中，必須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發揮政府的作用，才能避免“飛地經濟”簡單復制和模仿，形成“爛尾工程”。

李佐軍建議，創新“飛地經濟”的合作機制，核心是要理順“飛地經濟”各方的管理體制，解決好GDP統計協調、不同區域利益分配、基礎設施共建共享、財政稅收分配等一系列體制機制性問題，為土地、人才、資金等要素的自由有序流動和優化配置提供更可靠的保障。

劉學智建議，一方面要研究設置新的行政區劃，把區域發展放到統一的行政區劃內。另一方面，也可以維持現有行政區劃不變，實施區域發展總體協調互補的戰略規劃。

“無論是哪種途徑，目的都在于探索創新發展新模式。可以在條件成熟的區域開展試點工作，試點范圍內形成好的經驗做法后向其他地區推廣。”劉學智說。

摘自《經濟日報》