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信息來源:中國能源報                        

　　進入新世紀以來，我國電力工業發展取得舉世矚目的成就，發電裝機容量、電網規模等多項重要指標已穩居世界首位，電力工業對國計民生的基礎保障作用日益增強，為經濟社會發展注入了強勁動力。“十三五”期間，我國進入全面建成小康社會的決勝期，電力發展面臨新形勢、新機遇，與此同時，電力發展中的諸多深層次問題與矛盾也亟待破解，機遇與挑戰并存。“十三五”電力工業如何發展，事關經濟社會發展大局。近期，國家發展改革委、國家能源局順應社會關切，正式發布《電力發展“十三五”規劃》（以下簡稱《規劃》），非常及時，十分重要。

　　一、《規劃》出臺的重要意義

　　《規劃》描繪出了我國“十三五”電力工業發展藍圖，是今后一段時期指導電力工業發展的重要綱領性文件，對于推動電力工業科學健康可持續發展，確保實現全面建成小康社會奮斗目標，具有十分重大的現實意義和深遠的指導意義。

　　（一）《規劃》是電力行業貫徹落實五大發展理念和“四個革命，一個合作”能源戰略的重要舉措

　　“十三五”時期，隨著經濟發展步入新常態，環境、生態、資源約束進一步趨緊，能源結構面臨深刻調整，電力工業深層次矛盾和問題凸顯。貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念和“四個革命，一個合作”能源戰略，既是推動電力工業發展的核心要務，也是破解深層次矛盾和問題的根本途徑。《規劃》堅持“統籌兼顧、協調發展，清潔低碳、綠色發展，優化布局、安全發展，智能高效、創新發展，深化改革、開放發展，保障民生、共享發展”的原則，對“十三五”時期電力工業轉型升級、改革創新和科學治理作出了全面部署和系統安排，是電力行業貫徹落實五大發展理念和“四個革命，一個合作”能源戰略的重要舉措。

　　（二）《規劃》是指導電力工業科學健康可持續發展的行動綱領

　　應該看到，我國電力工業發展取得巨大成績的同時，也存在一些較為突出的矛盾和問題。當前，電力供應總體寬松，局部地區過剩嚴重；可再生能源快速發展的同時，“棄風、棄光、棄水”問題突出；電力系統規模不斷擴大的同時，設備利用效率不高；電力資源配置范圍不斷擴大，電網安全運行風險加大；城鎮配電網供電可靠性有待提高，農村電網供電能力不足；電力市場化改革亟待深入推進等等。

　　從“十三五”電力發展面臨的形勢來看：我國經濟結構調整和轉型升級發展步伐加快，以高端制造業為代表的第二產業、以現代服務業為代表的第三產業以及新型城鎮化驅動下的居民生活用電將取代傳統的鋼鐵、有色、建材、化工等高耗能行業，成為用電增長新的增長極。我國能源消費增速將明顯回落，能源結構調整進入“非化石能源替代化石能源，油氣資源替代煤炭”的雙重更替期，“因地制宜、就地取材”的分布式供能系統將越來越多地滿足新增用電需求。世界能源格局發生深刻調整，能源結構低碳多元化的發展趨勢逐步顯現，能源消費的重心向亞太地區轉移，國際能源治理多極化局面逐步形成。此外，面對當前嚴峻的生態環保形勢，我國已經提出了2020年、2030年非化石能源消費比重分別提高至15%、20%的戰略目標，對我國電力綠色發展提出了更高要求。

　　《規劃》準確研判了電力發展面臨的新形勢、新挑戰和新要求，認真剖析了當前存在的主要矛盾及深層次原因，堅持問題導向和目標導向，系統提出了未來五年我國電力工業發展的指導思想、基本原則、發展目標、重點任務，是指導電力工業健康持續發展的行動綱領。

　　（三）《規劃》是實施電力行業管理的主要抓手

　　“十二五”以來，政府實施電力行業管理的重點開始轉移到加強戰略、規劃、政策和標準的制定和實施上來。“十三五”時期，“簡政放權、放管結合”深入推進，電力市場化進程不斷加快，對進一步提高行業管理水平提出了更高的要求。依據《規劃》確立的發展目標、重點任務和政策措施開展行業管理，有利于更好地發揮政府的作用，有利于管理主體有章可循、有據可依地履行職責，有利于提高行業管理的針對性、系統性和科學性，是新形勢下推進電力工業治理能力和治理體系現代化的必然要求。

　　二、《規劃》的主要精神及重點內容

　　《規劃》深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以“四個革命、一個合作”發展戰略為引領，以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為核心，以“調整優化、轉型升級”為主線，提出“三個加強”：加強統籌協調、加強科技創新、加強國際合作，“六個著力”：著力調整電力結構、著力優化電源布局、著力升級配電網、著力增強調節能力、著力提高電力系統效率、著力推進體制改革和機制創新，加快構建清潔低碳、安全高效的現代電力工業體系。為此，《規劃》提出了電源發展、調節能力、電網發展、電力消費、科技創新、國際合作、體制改革等7個領域、22項目標、18項重點任務。

　　（一）“十三五”電力發展的主要目標

　　《規劃》提出了供應能力、電源結構、電網發展、綜合調節能力、節能減排、民生用電保障等共22項量化目標，其中非化石能源消費比重達到15%、新建煤電機組平均供電煤耗低于300克標煤/千瓦時、現役煤電機組平均供電煤耗低于310克標煤/千瓦時等3項目標為約束性指標，其余19項目標為預期性指標。同時，為促進非化石能源消納、提高電力系統靈活性，《規劃》特別提出了綜合調節能力目標，主要包括抽水蓄能、氣電等調峰電源的新增規模，以及火電機組靈活性改造規模。

　　（二）加快電源結構調整，優化開發布局，提升電力系統調節能力

　　2020年，全國發電裝機容量將達到20億千瓦，其中常規水電、核電、風電、太陽能發電等非化石電源占比達到39%，較2015年提高4個百分點，煤電占比下降至55%左右，滿足非化石能源消費比重達到15%的要求。

　　一是積極發展水電，統籌開發與外送。隨著水電開發向上游和國際河流發展，水電站本體開發及外送輸電通道建設難度和成本大幅增加，降低了水電電價競爭力；同時淹沒損失、移民安置、生態環保、國際河流等問題仍然十分復雜。“十三五”期間，以堅持生態優先和移民妥善安置為前提，遵循干流開發優先、支流保護優先的原則，堅持積極有序推進西南大型水電基地建設；堅持開發與市場消納相結合，統籌水電開發與外送,完善市場化消納機制。“十三五”常規水電建成投產約4000萬千瓦，2020年達到3.4億千瓦。建成投產金沙江中游送電廣西、滇西北至廣東、四川水電外送、烏東德電站送電兩廣等輸電通道，開工建設白鶴灘電站外送工程，基本解決四川、云南水電消納問題。

　　二是大力發展新能源，優化調整開發布局。風、光等新能源發電是我國第三大電源，其隨機、波動的出力特性與電力系統有限的調節能力之間的矛盾已不容忽視，亟需結合系統消納條件優化新能源發展布局。“十三五”期間，應按照集中開發與分散開發并舉、就近消納為主的原則優化風電布局，按照分散開發、就近消納為主的原則布局光伏電站，積極支持光熱發電的發展。調整“三北”風電消納困難及棄水嚴重地區的風電建設節奏，加大消納能力較強或負荷中心區風電開發力度，力爭將“三北”地區風電占全國風電的比重由目前的80%降低至2020年的70%左右。2020年風電規模達到2.1億千瓦以上，太陽能發電裝機達到1.1億千瓦以上。在優化發展布局的基礎上，采取多種措施，將棄風、棄光率控制在合理水平。

　　三是安全發展核電，推進沿海核電建設。“十三五”期間，應堅持安全發展的原則，加大自主核電示范工程建設力度，加快推進沿海核電項目建設，“十三五”核電建成投產約3000萬千瓦，力爭2020年達到5800萬千瓦。同時，為進一步提高非化石能源消費比重，保證2030年20%目標的實現，“十三五”期間核電還應開工3000萬千瓦以上，并深入開展內陸核電研究論證和前期準備工作。

　　四是加快煤電轉型升級，促進清潔有序發展。隨著非化石電源快速發展，電力需求增速放緩，煤電將由主體電源向在提供電力、電量的同時，提供可靠容量、調峰調頻等輔助服務的基礎電源轉變。應積極主動適應能源結構調整和電力市場發展，加快煤電結構優化和轉型升級，促進煤電清潔、有序發展。“十三五”期間，應加快新技術研發和推廣應用，提高煤電發電效率及節能環保水平。全面實施燃煤電廠超低排放和節能改造“提速擴圍”工程，加大能耗高、污染重的煤電機組改造和淘汰力度。“十三五”期間，全國實施煤電超低排放改造約4.2億千瓦，實施節能改造約3.4億千瓦，力爭淘汰落后煤電機組約2000萬千瓦。到2020年，全國現役煤電機組平均供電煤耗降至310克標煤/千瓦時；具備條件的30萬千瓦級以上機組全部實現超低排放。同時應堅持市場引導與政府調控并舉的原則，力爭將全國2020年煤電裝機規模控制在11億千瓦以內。

　　五是推動煤電靈活性改造，提升電力系統調節能力。“十三五”期間，為破解新能源消納難題，針對“三北”地區熱電、煤電機組占比高，冬季供暖期調峰能力不足等問題提出了對“三北”地區熱電聯產機組實施熱、電解耦靈活性改造，對純凝機組實施鍋爐及汽機系統改造的措施，大幅提升煤電調峰能力。“十三五”期間，“三北”地區熱電機組靈活性改造約1.33億千瓦，純凝機組改造約8200萬千瓦。改造完成后，增加調峰能力4500萬千瓦。同時，抓緊建設一批抽水蓄能電站及天然氣調峰電站，“十三五”期間分別新增1700萬千瓦和500萬千瓦以上。此外，通過優化電力調度運行、大力提高電力需求側響應能力、增強電網互濟能力等綜合措施，充分挖掘現有系統調峰能力。

　　（三）科學推進“西電東送”，優化調整區域電網結構，升級改造配電網

　　一是統籌電源基地開發與外送，積極采用特高壓輸電技術，增強資源配置能力。在實施水電基地配套外送輸電通道的基礎上，根據受電市場需求，合理安排煤電基地開發規模、投產時序及輸電通道建設，外來電力參與受端電力市場競爭。“十三五”時期，重點建設一批特高壓輸電和常規輸電技術的“西電東送”輸電通道，新增“西電東送”輸電能力1.3億千瓦，2020年達到2.7億千瓦。實施大氣污染防治行動12條輸電通道及酒泉至湖南、準東至安徽、金中至廣西輸電通道。建成東北（扎魯特）送電華北（青州）特高壓直流輸電通道，解決東北電力冗余問題。結合受端市場情況，適時推進后續電力外送通道論證。依托電力外送通道，有序推進“三北”地區可再生能源跨省區消納4000萬千瓦，存量優先。

　　二是優化區域電網主網架結構，提高系統安全運行水平。堅持分層分區、結構清晰、安全可控、經濟高效原則，充分論證全國同步電網格局，進一步調整完善區域電網主網架，提升各電壓等級電網的協調性，提高電網運行效率，確保電力系統安全穩定運行。“十三五”期間，華北區域重點依托在建大氣污染防治行動計劃交流特高壓輸電工程，初步形成兩橫兩縱的1000千伏交流特高壓網架；華東區域建成淮南經南京至上海1000千伏特高壓交流輸電工程，初步形成受端交流特高壓網架；理順華北和華東電網1000千伏與500千伏網架關系，實現各級電網協調發展；研究實施蒙西電網與華北主網異步聯網工程，解決蒙西電網動態穩定問題，提高蒙西電網內部“西電東送”能力；實施渝鄂直流背靠背工程，解決川渝藏、華中東四省電網、華北電網形成的長鏈式電網安全穩定問題；實施云南與南網主網直流背靠背工程，解決南方電網“西電東送”交直流通道互相影響及強直弱交問題；研究解決長三角、珠三角多直流落點地區電網安全穩定問題；開工建設閩粵聯網工程。

　　三是升級改造配電網，推進智能電網建設。提高配電網供電可靠性和供電質量，加快構建現代配電網，滿足新能源及分布式電源并網需要。“十三五”期間，強化配電網統一規劃，健全標準體系，在北京、上海、廣州、深圳等超大型城市建成世界一流配電網。積極服務新能源、分布式電源、電動汽車充電基礎設施等多元化負荷接入需求。做好與城鄉發展、土地利用的有效銜接，將管廊專項規劃中確定入廊的電力管線建設規模、時序納入配電網規劃。實施新一輪農網改造升級工程。加快西部及貧困地區農村電網改造升級，特別是國家扶貧開發工作重點縣、集中連片特困地區以及革命老區的農村電網改造升級，實現貧困地區通動力電。推進東中部地區城鄉供電服務均等化進程，逐步提高農村電網信息化、自動化、智能化水平，進一步優化電力供給結構。通過實施智能電網建設重點工程，全面提升電力系統智能化水平，提高電網接納和優化配置多種能源的能力，滿足多元用戶供需互動。實現能源生產和消費的綜合調配，充分發揮智能電網在現代能源體系中的作用。

　　（四）積極實施電能替代，優化能源消費結構

　　以電能替代散燒煤、燃油為抓手，不斷提高電能占終端能源消費比重、可再生能源占電力消費比重及電煤占煤炭消費比重。重點在居民采暖、生產制造、交通運輸、電力供應與消費四個領域，推廣或試點電采暖、地能熱泵、工業電鍋爐（窯爐）、農業電排灌、船舶岸電、機場橋載設備、電蓄能調峰等。2020年，實現能源終端消費環節電能替代散燒煤、燃油消費總量約1.3億噸標煤。

　　以用戶居住地停車位、單位停車場、公交及出租車場站等配建的專用充電設施為主體，以公共建筑物停車場、社會公共停車場、臨時停車位等配建的公共充電設施為輔助，以獨立占地的城市快充站、換電站和高速公路服務區配建的城際快充站為補充，推動電動汽車充電基礎設施體系加快建設。到2020年，新增集中式充換電站超過1.2萬座，分散式充電樁超過480萬個，滿足全國超過500萬輛電動汽車的充電需求。

　　推進集中供熱，逐步替代燃煤小鍋爐，到2020年，實現北方大中型以上城市熱電聯產集中供熱率達到60%以上。積極發展分布式發電，鼓勵能源就近高效利用。加大電力精準扶貧力度。

　　（五）強化自主創新能力，提升電力裝備技術水平

　　在清潔高效發電技術、先進電網技術與儲能技術、電力行業網絡與信息安全、“互聯網+”智慧能源等領域，應用推廣一批相對成熟、有市場需求的新技術，盡快實現產業化。試驗示范一批有一定積累，但尚未實現規模化生產的適用技術，進一步驗證技術路線和經濟性。集中攻關一批前景廣闊但核心技術受限的關鍵技術。

　　（六）加強電力國際合作，推進裝備技術服務“走出去”

　　堅持開放包容、分類施策、合作共贏原則。“十三五”期間重點推進電力裝備、技術、標準和工程服務國際合作。研究與周邊地區電網互聯互通。積極推進高效清潔火電、水電、核電、輸變電等大型成套設備出口,積極推動對外電力設計、標準等技術服務，在控制財務風險的基礎上，穩妥推進對外電力投資。

　　（七）創新體制機制，加快市場化改革進程

　　按照中發〔2015〕9號文件精神，有序推進電力體制改革，“十三五”期間建立公平有序的電力市場規則，初步形成功能完善的電力市場。

　　一是核定輸配電價。2017年底前，完成分電壓等級核定電網企業準許總收入和輸配電價，逐步減少電價交叉補貼。加快建立規則明晰、水平合理、監管有力、科學透明的獨立輸配電價體系。

　　二是建立健全電力市場體系。建立標準統一的電力市場交易技術支持系統，積極培育合格市場主體，完善交易機制，豐富交易品種。2016年啟動東北地區輔助服務市場試點，成熟后全面推廣。2018年底前，啟動現貨交易試點；2020年全面啟動現貨市場，研究風險對沖機制。

　　三是組建相對獨立和規范運行的電力交易機構。建立完善的治理結構、完備的市場規則和健全的制度體系；充分發揮各類市場主體和第三方機構在促進交易機構規范運行中的作用。積極推進交易機構股份制改造和相對獨立規范運行，2016年底前完成電力交易機構組建工作。

　　四是有序放開發用電計劃。建立優先購電和優先發電制度，落實優先購電和優先發電的保障措施；切實保障電力電量平衡。逐年減少發電計劃，2020年前基本取消優先發電權以外的非調節性發電計劃。

　　五是全面推進配售電側改革。支持售電主體創新商業模式和服務內容，2018年底前完成售電側市場競爭主體培育工作，基本形成充分競爭的售電側市場主體；建立市場主體準入退出機制；完善市場主體信用體系；在試點基礎上全面推開配售電改革。

　　三、對落實好規劃的幾點建議

　　好的規劃，關鍵還在落實。“失之毫厘，謬以千里”，規劃執行走樣，將給國民經濟發展造成不可估量的重大損失。為切實維護好規劃的指導性、嚴肅性、約束性，避免規劃執行中出現重大偏差，提出以下幾點建議：

　　（一）加強規劃體系建設，確保分工明確、協調統一

　　電力規劃體系是為保障電力規劃活動開展、促進電力規劃實施而作出的制度性安排，應全面加強電力規劃體系建設，確保各相關方分工明確、協調統一。國家能源局是全國電力規劃的主管和責任部門，組織實施規劃的評估、調整、滾動及監督；各省級政府和重點電力企業細化并落實電力規劃，省級電力規劃和企業規劃應服從全國電力規劃；國家電力規劃中心等電力規劃研究機構應與相關協會、學會、高校和企業密切協作，構建強有力的規劃體系，全方位提供技術支撐。

　　（二）加強規劃閉環管理，切實維護規劃權威

　　應高度重視規劃的評估、調整和監管，切實加強規劃的閉環管理，努力維護全國電力規劃的權威性、約束性和嚴肅性。定期對規劃執行情況進行回顧、梳理、評估，并結合實施情況對規劃項目進行微調；堅持規劃中期評估制度，及時總結經驗、分析問題、制訂對策；完善規劃實施情況監管組織體系，創新監管措施和手段，有效開展監管工作；重視重點工作進展情況的跟蹤，實施掌握目標任務完成情況，及時發現并糾正實施中存在的問題，并及時提出滾動調整建議。

　　（三）推動相關產業政策，完善配套法律法規，保障規劃全面落實

　　通過制定出臺相關產業政策，為規劃落地實施提供配套政策措施。“十三五”時期，應強化電力規劃管理辦法的貫徹實施，研究制定及完善電力投資主體多元化、電網無歧視公平接入、跨區送受電、新能源電源補貼、水電流域梯級電站聯合優化運行、煤電靈活性改造、可再生能源保障性收購、微電網、節能低碳調度、技術監督等系列產業政策。同時，推動將電力規劃的制度性安排上升為法律、法規、規章等法律規范，為規劃的制定和實施提供法律制度保障。重視法制法規配套對電力市場化改革的引導、推動、規范和保障作用。