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9月3日，十二屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過了修改“外資三法”和臺灣同胞投資保護法。該決定特別指出：對不涉及國家規(guī)定實施準入特別管理措施的，將相關審批事項改為備案管理；國家規(guī)定的準入特別管理措施由國務院發(fā)布或者批準發(fā)布。這意味著，上海自由貿易試驗區(qū)率先試行，之后限定在各自貿試驗區(qū)范圍內適用的外資負面清單準入制度，將很快在全國推廣。

備案制是外資管理體制重大轉型

外資法的修訂，將一定程度地基于自貿試驗區(qū)的實踐，同時，又可能對自貿試驗區(qū)進一步的改革和試驗提出要求。

在自貿試驗區(qū)現(xiàn)有的制度試驗清單里，率先測試并取得巨大成功的是負面清單管理體制，這一管理改革已經(jīng)證明更大的開放和更寬松的管理都是切實可行的。此次人大常委會的決定要求將負面清單管理體制納入新的外資法中，因此除非涉及準入管理特別措施清單　(即負面清單)　所涵范圍，新成立的外商投資企業(yè)將不再需要就設立、重大變更及終止申請行政審批，全面轉為備案制。

以負面清單為標志的“外資三法”的修訂是為了更好的適應國際通行規(guī)則發(fā)展要求的外商投資法律體系，可以為在華投資的外國企業(yè)創(chuàng)造更穩(wěn)定、透明和可預期的法律環(huán)境。它從根本上顛覆了　目前已經(jīng)實施37年的外資管理模式，對于構建開放型經(jīng)濟新體制、統(tǒng)一內外資法律法規(guī)、完善涉外法律法規(guī)體系都有重要意義。

從審批制到備案制的重大轉型，意味著中國外商管理體制的基礎將發(fā)生根本性的改革，即從事前嚴控轉向事中事后的市場化監(jiān)管，將意味著政府放權和更開放靈活的市場機制。值得期待的是，全國版的負面清單是否可能實質性地打開一些行業(yè)，特別是服務行業(yè)的大門，是否能通過引入更高效的競爭，打破壟斷并推進國有企業(yè)改革。同時，也必須厘清負面清單改革的目的，備案與自動許可之間是不沖突的，政府必須真正放權，而且應當盡量減輕企業(yè)信息報告的負擔。

負面清單關鍵是提供一種確定性

負面清單與準入國民待遇是相聯(lián)系的兩個概念，論述角度不同。負面清單實際上指的是一種許諾開放的方式；而準入國民待遇則指的是對國內和國外的投資者在進入某行業(yè)時給予同等待遇。舉例來說，對于負面清單中列明的限制和禁止外資投資的行業(yè)和業(yè)務，是不給予外資以準入國民待遇的；對于未列入負面清單的行業(yè)和業(yè)務，則內外資一視同仁，即便同樣都要經(jīng)過特殊審批程序(如醫(yī)療、金融等特許經(jīng)營行業(yè))。

必須提到2015年10月國務院印發(fā)的　《關于實行市場準入負面清單制度的意見》。該《意見》要求至2017年12月31日，探索形成全國統(tǒng)一的市場準入負面清單及相應的體制機制，從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度。該《意見》提到的負面清單準入和外資法修訂將納入的負面清單準入既不同又密切聯(lián)系：如果說外資負面清單制度撤除的是外資進入中國的第一道門檻，那么市場準入負面清單則撤除的是外資與內資同樣面臨的第二道門檻(某些行業(yè)的特殊審批制)。

負面清單管理模式的根本要求是透明度和可預見性，即投資者能夠判斷其項目不會因為不確定的審批流程而被否定。負面清單關鍵在于從實體條件和程序兩方面，提供一種確定性。開放度實際上是負面清單的產物，但并不是它的關鍵意圖。通過負面清單，減少政府在事前管理上的任意性，降低企業(yè)的投資風險，是創(chuàng)建高水平營商環(huán)境的必需。

中國進一步融入全球化的新起點

在此輪WTO多哈回合談判中，仍然沿用正面清單模式的多邊進程遭受前所未有的挫折，服務貿易開放完全沒有進展。而另一方面，更多的國家轉向雙邊或區(qū)域性貿易投資協(xié)定。在全球所關注的“新一代投資規(guī)則”中，負面清單成為基礎，即準入條件必須是透明的、自動的和非歧視的。

中國2013年起在上海自貿試驗區(qū)試行的負面清單制度是一種單邊的主動試驗，動因之一也是為了應對外部壓力。不僅中國是與美國的雙邊投資協(xié)定談判不可回避負面清單問題，正在積極推進的RCEP談判的主要伙伴如韓國、日本、澳大利亞等以及東盟的大多數(shù)國家都采用了負面清單準入制度。“一帶一路”倡議所涉的沿線國家也有許多主動或被動地采取了負面清單。

因此，全面采用負面清單是中國進一步融入全球化的新起點，也反映了中國向更高層次開放邁進的決心。包括亞洲、拉美、中東等地的許多發(fā)展中國家都經(jīng)歷了外資準入管理的“正面清單”到“負面清單”模式的轉型。與這些國家不同，中國這么巨大的經(jīng)濟體全面采納負面清單，必然要迎接轉型帶來的更大挑戰(zhàn)。這種管理制度的改變雖然符合我國形勢發(fā)展需要，但無疑也會對現(xiàn)行外資管理體制產生巨大沖擊。外資主管部門將進一步轉換職能，增加服務、監(jiān)督義務和責任。這將是未來轉型的工作重心。

摘自 文匯報