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資訊頻道 城市軌道交通以其客運(yùn)量大、速度快、污染少等特點(diǎn)在公共交通中占有相對(duì)優(yōu)勢(shì),備受世界各大城市青睞。20世紀(jì)60年代中期,我國(guó)城市軌道交通建設(shè)開始起步,以政府財(cái)政投資為主的城市軌道交通建設(shè)隨著城市建設(shè)規(guī)模及市民出行需求的不斷擴(kuò)大而越來越受到影響。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),“十一五”期間,國(guó)內(nèi)各城市軌道交通建設(shè)投資將超過2000億元。如此巨額的投資需求,僅靠政府財(cái)政投資難以滿足需要,因此實(shí)現(xiàn)城市軌道交通融資渠道的多元化和市場(chǎng)化,特別是吸引社會(huì)資本進(jìn)入,是加快我國(guó)城市軌道交通建設(shè)的必經(jīng)之路。
一、正確認(rèn)識(shí)PPP模式及其在軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用
(一)PPP模式介紹
PPP(Public-Private-Partner-ships)模式,即公共部門與民營(yíng)企業(yè)合作模式,是指政府(公共部門或國(guó)有企業(yè))與社會(huì)投資人基于某個(gè)項(xiàng)目形成的一種相互合作的“雙贏”或“多贏”的現(xiàn)代融資模式,是近年來國(guó)際上最為流行的城市軌道交通建設(shè)融資模式。該模式興起于20世紀(jì)80年代的英國(guó)。通過這種合作形式,合作各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn),使政府及公共部門的成本和風(fēng)險(xiǎn)大幅度降低,既滿足了社會(huì)投資人獲取利益的要求,又提高了公用事業(yè)的服務(wù)效率和質(zhì)量。繼英國(guó)之后,智利、葡萄牙、巴西等國(guó)家相繼引入該模式,吸引大量社會(huì)資本用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
城市軌道交通具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品的公益性(非競(jìng)爭(zhēng)性)屬性,同時(shí)兼有私人產(chǎn)品的效用可分性和贏利性屬性,因此屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品,其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)既可以由政府來提供,也可以通過政府建立某種補(bǔ)償機(jī)制,通過市場(chǎng)來運(yùn)作。過去,我們?nèi)鄙賹?duì)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供方式的充分認(rèn)識(shí),要么全部由政府大包大攬;要么試圖走到另一個(gè)極端,將本屬于政府的公共責(zé)任推向市場(chǎng),搞絕對(duì)市場(chǎng)化。PPP融資模式正好在這兩者之間找到了一個(gè)恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合點(diǎn),將兩者有機(jī)結(jié)合起來。正是由于PPP模式具有諸多優(yōu)勢(shì),國(guó)內(nèi)部分城市已經(jīng)開始借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合自身特點(diǎn),在城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)中應(yīng)用PPP模式。
(二)我國(guó)城市軌道交通引入PPP模式的意義
1.可以彌補(bǔ)財(cái)政資金不足,減輕政府負(fù)擔(dān)。
我國(guó)已進(jìn)入城市軌道交通快速發(fā)展期,在該領(lǐng)域引入PPP模式,在建設(shè)期,可讓社會(huì)投資人分擔(dān)建設(shè)成本和風(fēng)險(xiǎn);在運(yùn)營(yíng)期,可以通過協(xié)議方式使其分擔(dān)設(shè)備維護(hù)和更新費(fèi)用,乃至承擔(dān)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。從英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目案例看,采用PPP模式比政府公共部門獨(dú)立實(shí)施可平均減少建設(shè)與運(yùn)營(yíng)成本約20%。在我國(guó),基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資、運(yùn)營(yíng)仍受一定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制約束,采用PPP模式可以在一定程度上壓縮成本。
2.有利于政府轉(zhuǎn)變職能,推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善。
在PPP模式中,政府仍然是提供公共產(chǎn)品的責(zé)任者,但不再是直接的經(jīng)營(yíng)者,城市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主要由特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)。政府與特許經(jīng)營(yíng)公司簽訂相關(guān)的合作、租賃和特許經(jīng)營(yíng)等協(xié)議,明確合同各方在軌道交通項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各環(huán)節(jié)中的權(quán)利和義務(wù),通過這些協(xié)議,政府部門成為標(biāo)準(zhǔn)的制定者和運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管者。同時(shí),將特許經(jīng)營(yíng)公司定位為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體,有利于建設(shè)公開、公平、公正的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。同時(shí),在運(yùn)營(yíng)期間,特許經(jīng)營(yíng)公司只有不斷提高服務(wù)質(zhì)量才能贏得顧客信任,客觀上保障了良好運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)供給,滿足了市民的出行需求。另外,PPP模式為政府節(jié)省了單個(gè)項(xiàng)目投入,使政府有能力提前實(shí)施其他項(xiàng)目。
二、國(guó)內(nèi)外部分城市軌道交通建設(shè)應(yīng)用PPP模式分析
PPP是一個(gè)整體的融資概念,沒有固定的融資模式,它是根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)、所在地的投資環(huán)境、各參與主體的具體情況,形成適合每個(gè)項(xiàng)目自身特點(diǎn)的投資模式。目前國(guó)內(nèi)外各大城市主要有以下4種模式:
(一)新加坡模式
新加坡地鐵的線路完全由政府財(cái)政投資建設(shè),建成后委托有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人負(fù)責(zé)地鐵的運(yùn)營(yíng)管理和相關(guān)資源開發(fā)。社會(huì)投資人由政府通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇,以特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)作為標(biāo)的。運(yùn)營(yíng)公司可以由社會(huì)投資人獨(dú)自組建,也可由政府和社會(huì)投資人共同出資組建。運(yùn)營(yíng)公司只有使用權(quán)和管理權(quán),承擔(dān)專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)職能,采取商業(yè)化的運(yùn)營(yíng)模式以實(shí)現(xiàn)公司贏利,政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、規(guī)范運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)營(yíng)。
該模式的優(yōu)點(diǎn)是:市場(chǎng)化運(yùn)作存量資產(chǎn),引入適度競(jìng)爭(zhēng),以降低運(yùn)營(yíng)成本、提高運(yùn)營(yíng)效率,改變長(zhǎng)期由國(guó)有運(yùn)營(yíng)公司壟斷經(jīng)營(yíng)帶來的效率低下、虧損嚴(yán)重、依賴政府補(bǔ)貼的局面。
(二)香港模式
香港的軌道交通是全世界惟一贏利的,它采用了“地鐵+物業(yè)”模式,成功地把地鐵建設(shè)與周邊商業(yè)開發(fā)緊密聯(lián)系在一起,形成共贏,沿線的地產(chǎn)開發(fā)、物業(yè)開發(fā)支撐了地鐵本身的運(yùn)營(yíng)。即政府給予部分地鐵站點(diǎn)一定的上蓋開發(fā)規(guī)劃條件,由社會(huì)投資人負(fù)責(zé)這部分站點(diǎn)及相鄰區(qū)段的整體建設(shè),地鐵工程部分要達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并滿足工程需求,同時(shí)上蓋物業(yè)的開發(fā)不能影響地鐵正常功能的發(fā)揮。建成后,地鐵功能所需工程部分移交給代表政府的地鐵公司,社會(huì)投資人在一定期限內(nèi)享有上蓋物業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán),通過經(jīng)營(yíng)收益獲得建設(shè)投資回報(bào)。
香港的做法,通過預(yù)測(cè)其收益水平,選擇具有一定上蓋物業(yè)開發(fā)規(guī)模的地鐵場(chǎng)站及其相鄰區(qū)段,實(shí)施一體化建設(shè)。該模式作為局部投資建設(shè)模式,可以吸引有工程施工資質(zhì)和物業(yè)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人參與。
(三)北京模式
北京地鐵4號(hào)線是國(guó)內(nèi)首條采用PPP模式進(jìn)行融資的地鐵線路。其操作模式是將工程的所有投資建設(shè)任務(wù)以7∶3的基礎(chǔ)比例劃分為A、B兩部分,A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設(shè),由政府投資方負(fù)責(zé);B部分包括車輛、信號(hào)等設(shè)備資產(chǎn)的投資以及設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維護(hù),該部分由社會(huì)投資人與政府公共部門共同組建的PPP項(xiàng)目公司來完成。政府部門與PPP項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,根據(jù)PPP項(xiàng)目公司所提供服務(wù)的質(zhì)量、效益等指標(biāo),對(duì)企業(yè)進(jìn)行考核。在項(xiàng)目成長(zhǎng)期,政府將其投資所形成的資產(chǎn),以無償或象征性的價(jià)格租賃給PPP項(xiàng)目公司,為其實(shí)現(xiàn)正常投資收益提供保障;在項(xiàng)目成熟期,為收回部分政府投資,同時(shí)避免PPP項(xiàng)目公司產(chǎn)生超額利潤(rùn),將通過調(diào)整租金的形式使政府投資公司參與收益的分配;在項(xiàng)目特許期結(jié)束后,PPP項(xiàng)目公司無償將項(xiàng)目全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營(yíng)合同。
該模式的優(yōu)點(diǎn)是:通過項(xiàng)目的分拆,可以降低政府財(cái)政資金壓力,吸引社會(huì)資金,分散并降低出資各方的風(fēng)險(xiǎn)。在引入社會(huì)資金的同時(shí)帶來規(guī)范管理和專業(yè)經(jīng)營(yíng),比較有效地建立了地鐵項(xiàng)目的市場(chǎng)化收益機(jī)制。
(四)深圳模式
[1]從會(huì)悅,張園,丁靜.我國(guó)城市地鐵項(xiàng)目融資中PPP模式運(yùn)用的研究[J].建筑管理現(xiàn)代化,2007,5.
[2]劉新平,王守清.試論P(yáng)PP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則和框架[J].建筑經(jīng)濟(jì),2006,2.
[3]唐祥來.公共產(chǎn)品供給PPP模式研究[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)問題,2005,4.
[5]姜蓉.北京地鐵四號(hào)線首試公私合營(yíng)模式[N].中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào),2005-2-21.
一、正確認(rèn)識(shí)PPP模式及其在軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用
(一)PPP模式介紹
PPP(Public-Private-Partner-ships)模式,即公共部門與民營(yíng)企業(yè)合作模式,是指政府(公共部門或國(guó)有企業(yè))與社會(huì)投資人基于某個(gè)項(xiàng)目形成的一種相互合作的“雙贏”或“多贏”的現(xiàn)代融資模式,是近年來國(guó)際上最為流行的城市軌道交通建設(shè)融資模式。該模式興起于20世紀(jì)80年代的英國(guó)。通過這種合作形式,合作各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn),使政府及公共部門的成本和風(fēng)險(xiǎn)大幅度降低,既滿足了社會(huì)投資人獲取利益的要求,又提高了公用事業(yè)的服務(wù)效率和質(zhì)量。繼英國(guó)之后,智利、葡萄牙、巴西等國(guó)家相繼引入該模式,吸引大量社會(huì)資本用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
城市軌道交通具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品的公益性(非競(jìng)爭(zhēng)性)屬性,同時(shí)兼有私人產(chǎn)品的效用可分性和贏利性屬性,因此屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品,其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)既可以由政府來提供,也可以通過政府建立某種補(bǔ)償機(jī)制,通過市場(chǎng)來運(yùn)作。過去,我們?nèi)鄙賹?duì)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供方式的充分認(rèn)識(shí),要么全部由政府大包大攬;要么試圖走到另一個(gè)極端,將本屬于政府的公共責(zé)任推向市場(chǎng),搞絕對(duì)市場(chǎng)化。PPP融資模式正好在這兩者之間找到了一個(gè)恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合點(diǎn),將兩者有機(jī)結(jié)合起來。正是由于PPP模式具有諸多優(yōu)勢(shì),國(guó)內(nèi)部分城市已經(jīng)開始借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合自身特點(diǎn),在城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)中應(yīng)用PPP模式。
(二)我國(guó)城市軌道交通引入PPP模式的意義
1.可以彌補(bǔ)財(cái)政資金不足,減輕政府負(fù)擔(dān)。
我國(guó)已進(jìn)入城市軌道交通快速發(fā)展期,在該領(lǐng)域引入PPP模式,在建設(shè)期,可讓社會(huì)投資人分擔(dān)建設(shè)成本和風(fēng)險(xiǎn);在運(yùn)營(yíng)期,可以通過協(xié)議方式使其分擔(dān)設(shè)備維護(hù)和更新費(fèi)用,乃至承擔(dān)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。從英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目案例看,采用PPP模式比政府公共部門獨(dú)立實(shí)施可平均減少建設(shè)與運(yùn)營(yíng)成本約20%。在我國(guó),基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資、運(yùn)營(yíng)仍受一定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制約束,采用PPP模式可以在一定程度上壓縮成本。
2.有利于政府轉(zhuǎn)變職能,推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善。
在PPP模式中,政府仍然是提供公共產(chǎn)品的責(zé)任者,但不再是直接的經(jīng)營(yíng)者,城市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主要由特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)。政府與特許經(jīng)營(yíng)公司簽訂相關(guān)的合作、租賃和特許經(jīng)營(yíng)等協(xié)議,明確合同各方在軌道交通項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各環(huán)節(jié)中的權(quán)利和義務(wù),通過這些協(xié)議,政府部門成為標(biāo)準(zhǔn)的制定者和運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管者。同時(shí),將特許經(jīng)營(yíng)公司定位為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體,有利于建設(shè)公開、公平、公正的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。同時(shí),在運(yùn)營(yíng)期間,特許經(jīng)營(yíng)公司只有不斷提高服務(wù)質(zhì)量才能贏得顧客信任,客觀上保障了良好運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)供給,滿足了市民的出行需求。另外,PPP模式為政府節(jié)省了單個(gè)項(xiàng)目投入,使政府有能力提前實(shí)施其他項(xiàng)目。
二、國(guó)內(nèi)外部分城市軌道交通建設(shè)應(yīng)用PPP模式分析
PPP是一個(gè)整體的融資概念,沒有固定的融資模式,它是根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)、所在地的投資環(huán)境、各參與主體的具體情況,形成適合每個(gè)項(xiàng)目自身特點(diǎn)的投資模式。目前國(guó)內(nèi)外各大城市主要有以下4種模式:
(一)新加坡模式
新加坡地鐵的線路完全由政府財(cái)政投資建設(shè),建成后委托有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人負(fù)責(zé)地鐵的運(yùn)營(yíng)管理和相關(guān)資源開發(fā)。社會(huì)投資人由政府通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇,以特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)作為標(biāo)的。運(yùn)營(yíng)公司可以由社會(huì)投資人獨(dú)自組建,也可由政府和社會(huì)投資人共同出資組建。運(yùn)營(yíng)公司只有使用權(quán)和管理權(quán),承擔(dān)專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)職能,采取商業(yè)化的運(yùn)營(yíng)模式以實(shí)現(xiàn)公司贏利,政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、規(guī)范運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)營(yíng)。
該模式的優(yōu)點(diǎn)是:市場(chǎng)化運(yùn)作存量資產(chǎn),引入適度競(jìng)爭(zhēng),以降低運(yùn)營(yíng)成本、提高運(yùn)營(yíng)效率,改變長(zhǎng)期由國(guó)有運(yùn)營(yíng)公司壟斷經(jīng)營(yíng)帶來的效率低下、虧損嚴(yán)重、依賴政府補(bǔ)貼的局面。
(二)香港模式
香港的軌道交通是全世界惟一贏利的,它采用了“地鐵+物業(yè)”模式,成功地把地鐵建設(shè)與周邊商業(yè)開發(fā)緊密聯(lián)系在一起,形成共贏,沿線的地產(chǎn)開發(fā)、物業(yè)開發(fā)支撐了地鐵本身的運(yùn)營(yíng)。即政府給予部分地鐵站點(diǎn)一定的上蓋開發(fā)規(guī)劃條件,由社會(huì)投資人負(fù)責(zé)這部分站點(diǎn)及相鄰區(qū)段的整體建設(shè),地鐵工程部分要達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并滿足工程需求,同時(shí)上蓋物業(yè)的開發(fā)不能影響地鐵正常功能的發(fā)揮。建成后,地鐵功能所需工程部分移交給代表政府的地鐵公司,社會(huì)投資人在一定期限內(nèi)享有上蓋物業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán),通過經(jīng)營(yíng)收益獲得建設(shè)投資回報(bào)。
香港的做法,通過預(yù)測(cè)其收益水平,選擇具有一定上蓋物業(yè)開發(fā)規(guī)模的地鐵場(chǎng)站及其相鄰區(qū)段,實(shí)施一體化建設(shè)。該模式作為局部投資建設(shè)模式,可以吸引有工程施工資質(zhì)和物業(yè)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人參與。
(三)北京模式
北京地鐵4號(hào)線是國(guó)內(nèi)首條采用PPP模式進(jìn)行融資的地鐵線路。其操作模式是將工程的所有投資建設(shè)任務(wù)以7∶3的基礎(chǔ)比例劃分為A、B兩部分,A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設(shè),由政府投資方負(fù)責(zé);B部分包括車輛、信號(hào)等設(shè)備資產(chǎn)的投資以及設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維護(hù),該部分由社會(huì)投資人與政府公共部門共同組建的PPP項(xiàng)目公司來完成。政府部門與PPP項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,根據(jù)PPP項(xiàng)目公司所提供服務(wù)的質(zhì)量、效益等指標(biāo),對(duì)企業(yè)進(jìn)行考核。在項(xiàng)目成長(zhǎng)期,政府將其投資所形成的資產(chǎn),以無償或象征性的價(jià)格租賃給PPP項(xiàng)目公司,為其實(shí)現(xiàn)正常投資收益提供保障;在項(xiàng)目成熟期,為收回部分政府投資,同時(shí)避免PPP項(xiàng)目公司產(chǎn)生超額利潤(rùn),將通過調(diào)整租金的形式使政府投資公司參與收益的分配;在項(xiàng)目特許期結(jié)束后,PPP項(xiàng)目公司無償將項(xiàng)目全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營(yíng)合同。
該模式的優(yōu)點(diǎn)是:通過項(xiàng)目的分拆,可以降低政府財(cái)政資金壓力,吸引社會(huì)資金,分散并降低出資各方的風(fēng)險(xiǎn)。在引入社會(huì)資金的同時(shí)帶來規(guī)范管理和專業(yè)經(jīng)營(yíng),比較有效地建立了地鐵項(xiàng)目的市場(chǎng)化收益機(jī)制。
(四)深圳模式
深圳市政府和香港地鐵公司簽署協(xié)議,香港地鐵公司在深圳成立項(xiàng)目公司,負(fù)責(zé)深圳市地鐵4號(hào)線二期工程的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。同時(shí),深圳市政府還將已于2004年底建成通車的全長(zhǎng)4.5公里的4號(hào)線一期工程在二期工程通車前租賃給香港地鐵深圳公司經(jīng)營(yíng)。自4號(hào)線二期工程通車之日起,4號(hào)線全線交由香港地鐵公司成立的項(xiàng)目公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng),該公司擁有30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外,香港地鐵還獲得了4號(hào)線沿線290萬(wàn)平方米建筑面積的物業(yè)開發(fā)權(quán)。在整個(gè)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)期內(nèi),項(xiàng)目公司由香港地鐵公司絕對(duì)控股,自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧,運(yùn)營(yíng)期滿后,全部資產(chǎn)無償移交給深圳市政府。
深圳地鐵4號(hào)線二期工程是繼北京地鐵4號(hào)線之后第二條采用PPP模式建設(shè)的地鐵線路。其優(yōu)點(diǎn)是在借鑒香港地鐵建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,通過吸引有實(shí)力的企業(yè)的資金以及運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn),同時(shí)解決了4號(hào)線二期工程的投資以及4號(hào)線全線的運(yùn)營(yíng)和維修問題。
三、PPP模式在我國(guó)城市軌道交通建設(shè)中應(yīng)用的制度分析
(一)建立完善的政策支持體系
各級(jí)政府的政策支持是PPP模式成功應(yīng)用的首要條件之一。2004年7月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)),各地政府也相繼出臺(tái)了相關(guān)的配套政策。經(jīng)過三年多的實(shí)踐,我國(guó)的投資體制改革發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,特別是在承擔(dān)城市綜合承載功能的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,通過多種方式,積極吸引社會(huì)投資,取得了良好的效果。但是,為適應(yīng)城市軌道交通快速發(fā)展的需要,國(guó)家及各地政府必須進(jìn)一步完善政策體系,加大對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域的政策支持力度。為此,各級(jí)政府要積極轉(zhuǎn)變自身角色,打破政府壟斷城市軌道交通建設(shè)的局面,鼓勵(lì)有實(shí)力的社會(huì)投資人進(jìn)入該領(lǐng)域,與政府公共部門(國(guó)有企業(yè))一起加快城市軌道交通的建設(shè)。同時(shí),各級(jí)政府要在審批、稅收、補(bǔ)貼、借貸等方面制定合理的優(yōu)惠政策,建立軌道交通等經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回報(bào)補(bǔ)償?shù)木唧w、可操作的辦法,以吸引擁有雄厚資本和先進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)理念的社會(huì)投資人參與城市軌道交通建設(shè)。
(二)建立規(guī)范的法律法規(guī)體系
PPP模式的應(yīng)用同樣也需要法律法規(guī)體系的支持。城市軌道交通實(shí)施PPP融資模式實(shí)際是在一系列法規(guī)文件和合約的約束下運(yùn)行的。目前,國(guó)內(nèi)尚沒有成文的關(guān)于PPP應(yīng)用的法律法規(guī),而且相關(guān)的法律法規(guī)出臺(tái)較早,其中大部分內(nèi)容是針對(duì)BOT項(xiàng)目而不是針對(duì)PPP模式制定的,對(duì)于PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中的諸多具體問題均未作出規(guī)定。因此法律法規(guī)不健全、不完善是制約PPP模式在中國(guó)發(fā)展的主要障礙。因此,各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP模式重要性的認(rèn)識(shí),加快建立和完善有關(guān)PPP模式應(yīng)用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法律法規(guī)體系,形成一個(gè)公正、公開、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,以推動(dòng)PPP模式在我國(guó)城市軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用。
(三)建立城市軌道交通建設(shè)融資新機(jī)制
目前,國(guó)內(nèi)城市軌道交通在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及設(shè)施維護(hù)等方面缺乏客觀、合理的成本數(shù)據(jù)以及客流量等重要參數(shù)。必須深入研究,建立科學(xué)、合理的成本效益曲線,使政府的資本金投入、財(cái)政補(bǔ)貼的適度投放有據(jù)可查,使社會(huì)投資者能夠據(jù)此作出正確的投資決策,同時(shí)也為城市軌道交通商業(yè)化運(yùn)作提供技術(shù)、財(cái)務(wù)等基礎(chǔ)資料。另外,如何在政府為保證軌道交通項(xiàng)目的公益性而實(shí)行的政府定價(jià)與軌道交通商業(yè)化所需要的企業(yè)自主定價(jià)之間,建立科學(xué)、合理、靈活的票價(jià)調(diào)整機(jī)制以及價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制、土地補(bǔ)償機(jī)制、廣告商貿(mào)補(bǔ)償機(jī)制等,也是城市軌道交通進(jìn)行市場(chǎng)化操作的必要條件。
目前,國(guó)內(nèi)城市軌道交通在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及設(shè)施維護(hù)等方面缺乏客觀、合理的成本數(shù)據(jù)以及客流量等重要參數(shù)。必須深入研究,建立科學(xué)、合理的成本效益曲線,使政府的資本金投入、財(cái)政補(bǔ)貼的適度投放有據(jù)可查,使社會(huì)投資者能夠據(jù)此作出正確的投資決策,同時(shí)也為城市軌道交通商業(yè)化運(yùn)作提供技術(shù)、財(cái)務(wù)等基礎(chǔ)資料。另外,如何在政府為保證軌道交通項(xiàng)目的公益性而實(shí)行的政府定價(jià)與軌道交通商業(yè)化所需要的企業(yè)自主定價(jià)之間,建立科學(xué)、合理、靈活的票價(jià)調(diào)整機(jī)制以及價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制、土地補(bǔ)償機(jī)制、廣告商貿(mào)補(bǔ)償機(jī)制等,也是城市軌道交通進(jìn)行市場(chǎng)化操作的必要條件。
(四)建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制是保障城市軌道交通成功實(shí)施PPP模式的關(guān)鍵因素之一,政府及其公共部門與社會(huì)投資人都應(yīng)該本著“雙贏”或“多贏”的態(tài)度就城市軌道交通項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行談判和協(xié)商。建立合理的城市軌道交通風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制必須遵循“由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)”的原則。在城市軌道交通建設(shè)中,社會(huì)投資人處在控制項(xiàng)目建設(shè)的最有利位置,應(yīng)該承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。雖然社會(huì)投資人可以通過建設(shè)合同將建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給建設(shè)承包商,但其仍然對(duì)政府及其公共部門負(fù)首要的責(zé)任。政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)等則由政府及其公共部門來承擔(dān)。因?yàn)檎捌涔膊块T有能力影響政策、法律法規(guī)及規(guī)章制度的制定,并且比社會(huì)投資人處于更有利的位置來識(shí)別和控制這些風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)镻PP模式?jīng)]有固定的運(yùn)作模式,因此其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立還要綜合考慮具體項(xiàng)目的投資總量、建設(shè)規(guī)模、各方投資比例和投資回報(bào)比例等實(shí)際情況,從而使風(fēng)險(xiǎn)分配更加合理。
只有在上述四個(gè)方面制定一整套合理的解決方案,才能使PPP模式在城市軌道交通項(xiàng)目中具有可操作性,實(shí)現(xiàn)城市軌道交通的公益性和贏利性的對(duì)立統(tǒng)一。另外,由于PPP模式操作的復(fù)雜性和涉及領(lǐng)域的廣泛性,我國(guó)目前能夠熟練掌握和駕馭PPP模式運(yùn)作的人才非常匱乏。因此,加快專業(yè)人才的培養(yǎng),盡快與國(guó)際接軌,也是提高我國(guó)城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)水平的重要內(nèi)容。
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北京市公安局海淀分局備案號(hào)：11010802023656號(hào)