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早在2000年，就有分析家前瞻性地指出，隨著亞洲大國，尤其中國對能源需求的戰(zhàn)略取向從滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)能源安全，未來關(guān)于能源的沖突將會日趨嚴(yán)重。此后，中國的能源消費不斷增長，中國的崛起已經(jīng)成為當(dāng)代主導(dǎo)性的地緣政治問題，中國的能源安全政策也成為最重要的議題之一。

中國在能源安全方面主要選擇了政治驅(qū)動和地緣戰(zhàn)略（而不是經(jīng)濟(jì)）導(dǎo)向有國內(nèi)和國外兩方面的原因。首先，中國國內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，尤其是能源產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重依賴于國有企業(yè)實現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，即保障國外石油的供應(yīng)并為國內(nèi)提供精煉產(chǎn)品，市場對于能源的供應(yīng)、定價和分配的決定權(quán)有限。

其次，中國在實用性地參與國際大宗商品市場的同時，努力防止在供應(yīng)和價格方面發(fā)生突發(fā)事件。中國不愿完全信任和依賴國際大宗商品市場來滿足其能源需求，因此采取“中國優(yōu)先”的戰(zhàn)略，在世界各地尋找對沖國際石油市場風(fēng)險的途徑。中國政府在政治和經(jīng)濟(jì)方面大力幫助國有企業(yè)在很多邊緣國家或脫序國家（Pariah State）尋找海外石油資產(chǎn)，或是與海外油田簽訂合同，保證石油供應(yīng)。

雖然中國的能源安全政策本身對其他國家的能源安全不會有太大的負(fù)面影響，也不太可能（在南海之外）引發(fā)地區(qū)沖突，但中國基于地緣戰(zhàn)略的能源安全舉措?yún)s有可能損害西方政府致力于改善世界各地富油的獨裁國家的治理標(biāo)準(zhǔn)，人權(quán)狀況和經(jīng)濟(jì)改革的努力，換言之，這種“中國優(yōu)先”的地緣戰(zhàn)略會損害中國和西方自由民主國家之間在富油國家問題上的關(guān)系。

中國對外國石油的依賴日趨嚴(yán)重

在2011年，煤炭依然占到中國全部能源消費的70%左右，目前石油僅占全國能源需求的20%。盡管如此，中國在境外尋找石油以保證供應(yīng)已經(jīng)成為能源安全政策的主導(dǎo)議題，這主要是因為中國對外國石油越來越強的依賴度被政府視作潛在的戰(zhàn)略脆弱點。

圖：中國超過50%的石油消費依賴進(jìn)口，預(yù)計到2015年將上升到60–70%。中國已經(jīng)成為美國之后的全球第二大石油進(jìn)口國（圖為中國能源進(jìn)口線路圖，來自《2012年中國軍事與安全態(tài)勢發(fā)展報告》）

盡管中國的煤炭足夠滿足其當(dāng)前和未來的能源需求，但石油遠(yuǎn)比比煤炭更為清潔高效，而中國的石油自給自足在1993年就已結(jié)束。今天中國超過50%的石油消費依賴進(jìn)口，預(yù)計到2015年將上升到60–70%。中國已經(jīng)成為美國之后的全球第二大石油進(jìn)口國。

中國認(rèn)為第一種戰(zhàn)略脆弱性在于目前80%的石油進(jìn)口自中東和非洲，其中90%的外國油輪取道美軍巡邏下的印度洋通路，經(jīng)馬六甲海峽和南海到達(dá)中國。很多中國的軍事戰(zhàn)略家援引二戰(zhàn)的歷史，擔(dān)心這些油輪被美國海軍封鎖。其實除非中美之間爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭，這種情況不可能發(fā)生。但中國認(rèn)為只有結(jié)束美國在印度洋和南海的海上統(tǒng)治，這種潛在的危險才能解除。撇開海軍競爭不提，中國能源安全被定義為需要以穩(wěn)定的價格確保外國石油供應(yīng)。

中國把能源安全政治化

可靠的能源供應(yīng)對任何經(jīng)濟(jì)體的順利運行都至關(guān)重要，但各個國家對能源安全的定義有所不同。中國的定義比其他能源進(jìn)口國更加嚴(yán)苛，認(rèn)為能源供應(yīng)不但要穩(wěn)定可靠，還要價格低廉才能滿足其國內(nèi)的政治利益，因而對政權(quán)的存續(xù)非常關(guān)鍵。

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)很大程度依賴于經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長。中國經(jīng)濟(jì)增長嚴(yán)重依賴于固定資產(chǎn)投資，而固定資產(chǎn)投資對能源消耗巨大。中斷石油供應(yīng)可能會引發(fā)兩大問題：能源價格的飛漲會同時帶來經(jīng)濟(jì)停滯和通貨膨脹。正如溫家寶總理指出的，保持GDP每年8%的增長和把通貨膨脹控制在4－5%之下對維護(hù)社會安定和政權(quán)安全至關(guān)重要。

同時，自從二十世紀(jì)九十年代中期以來，中國的政治經(jīng)濟(jì)從主要由私營經(jīng)濟(jì)驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕蓢衅髽I(yè)驅(qū)動。因此中國政府主導(dǎo)的政治經(jīng)濟(jì)趨向于把政治利益和經(jīng)濟(jì)利益合并，由此把能源政策、政權(quán)安全和國家利益緊密地捆綁在一起。

國有企業(yè)在中國政治經(jīng)濟(jì)中的回歸

國有企業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)中的作用和統(tǒng)治地位超過了歷史上的任何國家。在這種政治經(jīng)濟(jì)框架下，商業(yè)決策也需要考慮到維護(hù)國有企業(yè)的統(tǒng)治地位，以及中國共產(chǎn)黨在國有企業(yè)中的影響力。政府不會任由市場來決定能源的供應(yīng)、定價和分配。這對于海外能源安全政策也有著深遠(yuǎn)的影響。

為了維護(hù)中共在經(jīng)濟(jì)中的話語權(quán)和國家的穩(wěn)定，自二十世紀(jì)九十年代中期國企在中國政治經(jīng)濟(jì)中強勢回歸。盡管中央控制的國企數(shù)量日益減少，但經(jīng)濟(jì)中最重要和利潤最豐厚的行業(yè)主要由國企控制。在中國，國有企業(yè)在每一個重要的新興行業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位具有戰(zhàn)略優(yōu)先性。

在石油（和天然氣）行業(yè)，經(jīng)過重組現(xiàn)有兩大國企：中國石油天然氣集團(tuán)（CNPC）和中國石油化工集團(tuán)（Sinopec），分別控制石油的上游和下游產(chǎn)業(yè)，另有中國海洋石油總公司（CNOOC）幾乎壟斷了海外石油的勘探和生產(chǎn)。這三家企業(yè)位居中國最大的十家企業(yè)之列，CNPC和SINOPEC在2011年位列全球500強的前十名。國有企業(yè)不僅通過獨享石油資產(chǎn)、開發(fā)和分配權(quán)來增強對行業(yè)的統(tǒng)治，，而且通過與國有銀行間持續(xù)的融資協(xié)議，獲得了廉價而充足的信貸。

政治，商業(yè)，地緣戰(zhàn)略合而為一

雖然國企名義上表現(xiàn)為創(chuàng)造利潤的經(jīng)濟(jì)實體，但其實最終應(yīng)被視為中國政權(quán)的工具。國企的股份和資產(chǎn)都?xì)wSASAC（國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會）管理，SASAC隸屬于國務(wù)院。省級和地方層面的國企管理同樣如此。國企的戰(zhàn)略目標(biāo)和作用由中共領(lǐng)導(dǎo)決定。

由于國內(nèi)和國際市場石油行業(yè)的上下游都由國企控制，中共的權(quán)力部門擁有了充分的制定和執(zhí)行能源政策的能力。由國企占主導(dǎo)地位的國內(nèi)和國際能源安全戰(zhàn)略在國內(nèi)秉承中共利益優(yōu)先的原則，在國際市場秉承中國優(yōu)先的原則，并避免按照嚴(yán)格的市場規(guī)則運行。錯綜復(fù)雜的中國體系中缺乏清晰的權(quán)力鏈條意味著目前依然無法獲得一個可預(yù)見的、連貫的能源安全政策，但很顯然，市場合理性只是中國能源政策制定過程中一個相對次要的決定因素。

中國的“走出去”避險策略

盡管早在二十世紀(jì)九十年代初“能源安全”的概念就出現(xiàn)在中國的戰(zhàn)略文件中，但直到本世紀(jì)初才正式被提升到涉及國家安全問題的最高層面。自2003年以來，胡錦濤主席和溫家寶總理制定了“走出去”戰(zhàn)略以期解決石油短缺。由CNPC和Sinopec控制國內(nèi)石油的勘探，生產(chǎn)和銷售，CNOOC則負(fù)責(zé)收購海外資產(chǎn)和公司，以鎖定石油的供應(yīng)（最近CNPC和Sinopec也開始拓展海外業(yè)務(wù)）。

圖：中國國有石油企業(yè)積極推進(jìn)海外石油開采戰(zhàn)略

雖然中國國企在國際大宗商品市場很活躍，但是政府的態(tài)度是“戰(zhàn)略部門”的商業(yè)行為不能任由自由市場來支配，能源安全政策中的海外部分對于中國太過重要，因此不能完全交給市場經(jīng)濟(jì)決定。中國的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)在很大程度上仍需服從政治上的考慮。

由于能夠從四大國有銀行獲得大量廉價信貸，中國的石油公司得以在海外大舉擴(kuò)張。自九十年代中期起，包括CNPC，Sinopec和CNOOC在內(nèi)的中國國家石油公司開始在蘇丹、委內(nèi)瑞拉、伊拉克、哈薩克斯坦、厄瓜多爾、印尼、伊朗和緬甸投資，胡錦濤總書記上任以來，投資國家進(jìn)一步拓展到非洲（阿爾及利亞和加蓬），中東（埃及和伊朗），以及美洲（阿根廷，巴西和加拿大）。中國國家石油公司的業(yè)務(wù)已經(jīng)在30個國家運營，并至少在20個國家進(jìn)行股本生產(chǎn)（即中國國企擁有海外油田的控股股權(quán)）。

對中國政府來說，石油資源的多元化能夠避免大宗商品市場造成的海外石油供應(yīng)中斷。嚴(yán)重依賴從國際大宗商品市場購買石油的地緣經(jīng)濟(jì)方式使中國經(jīng)濟(jì)面臨油價飆升的風(fēng)險－主要石油出口國的政治動蕩，西方國家對某個主產(chǎn)油國的制裁，或者國際需求的上升都可能引起油價飆升。然而，如果中美之間發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭，即使鎖定有擔(dān)保的海外石油資源也并不一定能夠有效避險，因為這些股本石油仍需運回中國，而美國在戰(zhàn)爭期間可以封鎖航路。

當(dāng)國際形勢良好時，中國國家石油公司通過參與國際大宗商品市場的交易來規(guī)避風(fēng)險。盡管缺乏公開數(shù)據(jù)，但有證據(jù)表明中國國家石油公司把大部分海外股本油田生產(chǎn)的石油在當(dāng)?shù)鼗驀H商品市場進(jìn)行銷售，而非運回國內(nèi)。這樣做主要是出于運輸成本和國內(nèi)煉油能力的考慮。而一旦形勢惡化，鎖定這些海外股本油田將令中國能夠規(guī)避或是繞開商品市場的風(fēng)險。

“中國優(yōu)先”避險策略的影響

盡管其他國家也利用國家石油公司在國際能源市場收購資源和技術(shù)，但許多西方國家出于多種原因?qū)χ袊囊鈭D抱有特殊的警惕和懷疑。原因之一就是中國對國企在國內(nèi)和全球市場上的商業(yè)活動影響很大且不透明，西方國家擔(dān)心中國國家石油公司會在正常的商業(yè)活動之外，參與中國在海外的其他戰(zhàn)略利益。中國國企對上游的并購引發(fā)了西方最多的擔(dān)心，他們擔(dān)心中國通過國家石油公司的地下資產(chǎn)鎖定石油供應(yīng)并扭曲國際石油市場，從而損害其它經(jīng)濟(jì)體。由于中國的標(biāo)準(zhǔn)做法是尋求一條政治路線為其國有石油公司取得東道國政府的青睞得以進(jìn)入該國市場，這種做法加劇了西方的擔(dān)憂，擔(dān)心能源安全只不過是更廣泛的中國地緣戰(zhàn)略中的一個構(gòu)成部分。

所有這些擔(dān)憂的背景是對政府主導(dǎo)的中國能否在現(xiàn)存的自由經(jīng)濟(jì)秩序中成為一個“負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)者”一直存在爭議，并且中美之間廣泛的戰(zhàn)略競爭正變得越來越深入。

對能源市場影響有限

在2010年，中國國家石油公司控制的海外股本油田的產(chǎn)量只占到全球石油出口的2%多。到2020年，中國海外股本油田產(chǎn)量最樂觀的預(yù)計為每天200萬桶，而全球石油供應(yīng)將保持每天7000萬桶，這樣的產(chǎn)量將穩(wěn)定持續(xù)到2035年。這意味著中國將扭曲全球石油供應(yīng)和威脅其他國家能源安全的觀點是危言聳聽。

在石油儲量方面，重要的富油國也不會允許任何石油進(jìn)口國，包括中國鎖定本國大量的石油資源。

中國與伊朗和俄羅斯等國的貸款換石油協(xié)議也讓一些國家擔(dān)心。但這些協(xié)議涉及的金額和數(shù)量都不足以使中國能夠影響全球的石油市場格局。

中國石油外交的真正含義

對中國能源安全地緣戰(zhàn)略的智慧的懷疑與日俱增。有些分析家認(rèn)為通過全面參與國際大宗商品市場能夠更好地實現(xiàn)能源安全的目標(biāo)，另一些人則認(rèn)為中國的石油外交正在把中國推向賤民國家，最終會對中國產(chǎn)生損害。

中國國家石油公司通常溢價購買股本石油資產(chǎn)，卻最終把大部分石油在當(dāng)?shù)鼗虻貐^(qū)商品市場出售。貸款換石油協(xié)議包含相當(dāng)大的政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。也沒有證據(jù)顯示美國想要或是能夠扭曲國際能源市場以損害中國。盡管如此，中國規(guī)避能源市場風(fēng)險的決心卻不會改變。使用政府之手來安排國有企業(yè)稱雄于關(guān)鍵市場對中國共產(chǎn)黨保持其在迅速現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)影響力至關(guān)重要。在“走出去”的指令下制造出巨型國家石油公司是能源和經(jīng)濟(jì)安全，乃至政權(quán)安全的一個重要組成部分。

在很多方面，中國是在開發(fā)被西方公司忽略的國家中的機(jī)會，這些國家要么被視為賤民國家并遭到制裁，要么具有高得令人無法接受的政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。帶有中國政治經(jīng)濟(jì)特色的把政治和商業(yè)結(jié)合在一起的想法和做法通常在這些國家能夠大行其道－因為這些國家需要寶貴的不帶監(jiān)管和改革條件的資金。

沒有證據(jù)表明中國的石油外交有預(yù)謀故意損害美國和其他西方國家在世界各地的利益。但在對石油資產(chǎn)的機(jī)會主義搜尋中，中國的國家石油公司與一些西方企圖孤立的政權(quán)建立了全面的關(guān)系。無論何時何地，只要有重要的能源資產(chǎn)出售，中國國家石油公司就會不顧任何政治、外交、商業(yè)或者倫理問題參與競標(biāo)。

中國拒絕加入相關(guān)組織的邀請很能說明問題。原因之一就是加入這些組織需要更加透明的展示與其他國家的能源協(xié)議（特別是蘇丹和伊朗）。北京經(jīng)常把多邊合作看作是推進(jìn)美國和西方國家利益的“特洛伊木馬”。

中國能源安全政策影響外交，而非能源

很多證據(jù)都表明中國的地緣戰(zhàn)略并未能真正推進(jìn)中國的能源安全目標(biāo)，特別是石油安全。中國絕大部分石油進(jìn)口來自于公開交易的本地及國際大宗商品市場，面臨的最嚴(yán)重的威脅是主要石油生產(chǎn)國中斷供應(yīng)，但此類因素超出了中國政府的控制范圍。此外，美國海軍在和平時期攔截去往中國的油輪是不可想象的。面對這樣的現(xiàn)實，很容易認(rèn)為中國的能源不安全感是建立在一個毫無意義的偏執(zhí)和誤解之上，因此也應(yīng)該不難勸說中國政府放棄尋找石油的地緣戰(zhàn)略思維。然而，持久的國內(nèi)和地緣政治因素使得中國無法以更具“智慧”的，基于市場的觀點尋求滿足其能源需求的戰(zhàn)略和措施。盡管如此，中國的能源政策尚不足以在國際能源市場引發(fā)嚴(yán)重破壞。中國能源政策最大的危害就在于其為一些國家－如伊朗－提供了外交保護(hù)，并給美國，西方，以及那些尋求更廣泛地加強自由主義國際秩序的國家和組織制造了外交問題。即使我們所能期待的最好結(jié)果就是中國的實用主義帶來能源政策的改變，這也仍然將是一段動蕩的旅途。能源政策和對資源的競爭僅僅是令人不安的現(xiàn)實的一個重要表現(xiàn)形式而已。