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科研經費“不夠花、不好花、不管用”的困局，嚴重阻礙了我國科技創新的步伐。瞄準科研經費管理難點，近年來我國不斷推進“放管服”改革，簡化審批流程，提高科研經費使用效率。

今年7月召開的國務院常務會議在“部署進一步改革完善中央財政科研經費管理，給予科研人員更大經費管理自主權”時提出，要“支持新型研發機構實行‘預算+負面清單’管理模式，除特殊規定外，財政資金支持產生的科技成果及知識產權由新型研發機構依法取得、自主決定轉化及推廣應用”。

北京市科學技術情報研究所副所長袁汝兵告訴《中國科學報》，科學研究帶有不確定性，“事前預算審批”的科研經費，“預設”了科研過程，不利于開展科學研究；明確科研經費分配機制，賦予新型研發機構科技成果所有權、使用權，將為科技成果轉移轉化解決一個重要“堵點”。

“打醬油的錢不能買醋”

近年來，我國一直采用“正面清單”模式管理科研經費。該模式強調事前審批，對科研項目各環節管理有其正面作用。“科目設置過細、預算申報過嚴、預算調劑過繁。”袁汝兵說道。

例如，以前科研經費中的勞務費和咨詢費嚴格區分，會議費、差旅費、培訓費互相獨立，實際需要的間接費用不可列支或比例過低。“經費的科目設置過細，管得太多，導致‘打醬油的錢不能買醋’。”袁汝兵說。

負面清單，起源于國際商貿往來活動，相當于投資領域的“黑名單”，列明了企業不能投資的領域和產業，清單之外的行業或領域則充分開放。

科研經費負面清單模式，是在科研經費從申請到使用、完成等一系列過程中，把法律法規或相關制度禁止的事項匯總編制成清單的模式。

在袁汝兵看來，實行“預算+負面清單”的科研經費管理模式，是基于對科研機構、科研人員充分信任基礎上的充分放權，負面清單是放權的底線。

負面清單模式提倡的是“法無禁止皆可為”，是科研經費管理體系的重大變化。“必須預先做好科研經費使用的風險分析，在此基礎上科學合理地設置‘負面清單’。”袁汝兵表示，“‘負面清單’條目的編制一定要有法可依。”

此外，還應設立專家參與機制，要向科技管理、財稅、審計乃至紀檢等相關專家廣泛征求意見。袁汝兵表示，“清單”的產生應充分征求科研機構、科研人員的意見和建議，這既是對國家政策的積極宣傳，也是形成負面清單條文的重要方式。

中國高科技產業化研究會人才工作委員會執行秘書長王洪亮表示，負面清單可以根據新型研發機構和項目需要，結合管理部門要求自主制定，但也要秉持“底線”思維。如在科研經費的使用上要“嚴禁從事違反中央八項規定精神等要求的行為；嚴禁利用不正當手段謀取私利的行為；嚴禁設置‘小金庫’、賬外賬，或虛報冒領、虛列支出等違反財經紀律的行為；嚴禁用于與科研無關和違背科學共同體公認道德的行為；嚴禁用于違反國家法律法規及我國各項規章制度的行為”。

負面清單是科研經費監管的紅線。袁汝兵強調，一切虛假經費支出和套取科研經費的行為、與科研不相關的支出，都應納入負面清單。

“試水”負面清單管理

2018年，《北京市支持建設世界一流新型研發機構實施辦法（試行）》印發，對新型研發機構實行個性化合同管理制度，賦予其人員聘用、經費使用、運營管理等方面的自主權，探索實行負面清單管理。

北京腦科學與類腦研究中心（簡稱“北京腦中心”）是北京市布局建設的新型研發機構之一。該中心財務部部長白夢霞介紹，北京腦中心是由北京市政府發起的獨立法人事業單位，不定機構規格，不核定人員編制，北京腦中心實行理事會領導下的主任負責制，擁有獨立的人事權、財務權、運營管理權。

“在充分信任的基礎上，科研經費采取總項目預算控制，不設科目，自主安排經費支出，項目負責人根據實際需要統籌使用經費；但中心會結合相應制度，制定相關標準，比如差旅費、咨詢費、會議費等的執行標準，切實做到放而不亂。”白夢霞表示。

在實行經費負面清單管理方面，北京腦中心根據北京市文件規定，科研經費“不得用于捐贈、投資、贊助、罰款及支付在職人員學歷性教育經費等支出”。

新型研發機構是一個創新綜合體。王洪亮表示：“新型研發機構的經費使用有‘靈活性’的訴求。只有經費使用靈活，才能實現新型研發機構的體制機制創新和功能的全面化。”

王洪亮認為，“預算+負面清單”的模式，既可以充分賦予新型研發機構管理自主權，又可確保科研經費使用“放得開、管得住”。

北京石墨烯研究院黨支部書記、科技發展部部長李萌表示，“預算+負面清單”制度讓新型研發機構可以根據所從事領域科技創新特點和發展需求，按照既定的發展戰略開展科技研發和成果轉化，而不是按照單個項目的指揮棒變來變去，有利于新型研發機構的長期持續發展。

南京曉莊學院審計處方亞瑋和陳麗在《基于負面清單模式下的科研經費管理探索》研究中指出，對于未在負面清單中列示的事項，可以用行政備案代替行政審批，以大大提高經費使用效率，減少行政權力過多干預對科研活動產生的阻力。

強化事后審計監督

目前，北京腦中心、北京石墨烯研究院、北京量子信息科學研究院等新型研發機構，都在積極跟蹤國家政策，推動實行“預算+負面清單”科研經費管理模式。

在王洪亮看來，新的科研經費管理模式推行需要過程，“新型研發機構要積極配備科研財務助理，提供預算編制、報銷等專業化服務，減輕科研人員事務性負擔”。

袁汝兵也表示，國家有關科研經費的多項政策，其出發點是讓科研經費更好地為科研服務，讓“經費為人的創造性活動服務，而不能讓人的創造性活動為經費服務”。要賦予科研人員真正的科研經費使用自主權，激發、釋放科研人員的創新潛力，保障他們潛心鉆研、全力攻關。

同時，也要“強化過程公開，健全監督管理”。袁汝兵表示，“預算+負面清單”試點單位、試點項目、試點人員的科研經費執行，建議以適當的形式進行公開，接受同行監督、公眾監督、第三方監督，并加強對科研經費執行的事中、事后監管，嚴格對科研經費違規的懲處。

方亞瑋和陳麗在研究中也指出，應以事中、事后監管制度替代正面清單模式下的事前審批制度，例如建立科研項目在線監控平臺，對科研經費使用情況實施動態監管；建立信用評估體系，由相關部門和專業人員對重點項目、環節進行跟蹤評價，根據評價結果調整監管力度，提高監管效率。

解決成果轉化重要“堵點”

提高科研經費使用的自主權，有助于提升經費使用的效率，促進科技成果產出。而“財政資金支持產生的科技成果及知識產權由新型研發機構依法取得、自主決定轉化及推廣應用”，“解決了知識產權所有權、收益權不明的問題，有助于科技成果快速轉化落地。”王洪亮表示。

袁汝兵提出，以往出于科技成果的權屬關系不夠明確等種種原因，創新主體、科技人員不知道科技成果轉化與自己關系有多大，甚至覺得“成果轉化與我無關”，導致應用緩慢錯失轉化良機，很多成果最終只能“待字閨中”。此次政策精神為科技成果轉化解決了一個重要“堵點”。

“賦予了新型研發機構這一新型創新主體明確的科技成果所有權，解決了‘有權轉’的問題，必將充分釋放新型研發機構及其科技人員轉化科技成果的熱情，為科技人員‘甩開膀子’推進科技成果轉化創設了有利環境。”袁汝兵說。

同時，“有權轉”問題的解決必將成為指引科技人員的創新動力，引領科技人員把論文寫在祖國的大地上，讓科技創新真正成為驅動發展的重要力量。

例如，北京石墨烯研究院近年來致力于打造引領世界的石墨烯新材料和裝備研發高地，已在石墨烯薄膜材料與裝備開發、成果轉化方面取得重要進展，建成多條中試生產示范線；研究院以“研發代工”的模式，針對企業需求組建專門研發團隊，開展定制化的研發工作。

“我們的基礎研究隊伍和產業界并未形成良好互動，一是科技成果轉化率較低，二是企業研發自主創新能力和內在動力不足。”李萌表示，明確的科研成果分配機制，可切實調動雙方研發人員的激勵性，提高創新活力，為推進以市場需求為牽引的科技成果轉化奠定良好基礎。

來源：《中國科學報》