數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)社會變革、推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)深化發(fā)展的核心，正在推動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式深刻變革。為規(guī)范數(shù)據(jù)資源開發(fā)與利用，營造良好的數(shù)字生態(tài)，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《意見》）近日發(fā)布。《意見》從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理四方面系統(tǒng)性地構(gòu)建了數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度，并提出了20項(xiàng)重點(diǎn)措施，凸顯了問題與目標(biāo)導(dǎo)向的有機(jī)統(tǒng)一，兼顧理論與實(shí)踐，為實(shí)現(xiàn)數(shù)字基礎(chǔ)扎實(shí)、數(shù)字能力突出、數(shù)字應(yīng)用創(chuàng)新的數(shù)字生態(tài)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
一、開啟建設(shè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的系統(tǒng)工程
為構(gòu)建高效、規(guī)范的數(shù)據(jù)要素市場，目前國內(nèi)已進(jìn)行不少探索與實(shí)踐，如部分省市設(shè)立數(shù)據(jù)交易所、發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)交易規(guī)則等。但從運(yùn)行情況看，由于多方對數(shù)據(jù)要素的流通規(guī)律把握不足，數(shù)據(jù)要素市場仍存在準(zhǔn)入門檻不明確、產(chǎn)權(quán)制度模糊、交易規(guī)則不明晰、分配機(jī)制不合理、治理不完善等亟待解決的問題，阻礙了數(shù)據(jù)要素市場進(jìn)一步發(fā)展和完善。黨中央、國務(wù)院高度重視數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)工作。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》設(shè)專節(jié)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則構(gòu)建，支撐數(shù)字生態(tài)建設(shè)。《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》和《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》均圍繞數(shù)據(jù)要素市場培育，對數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)提出了指導(dǎo)意見和工作要求。
夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、激發(fā)數(shù)據(jù)活力的關(guān)鍵舉措將支撐數(shù)據(jù)要素市場培育、促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、營造良好的數(shù)字生態(tài)。為激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力，需要從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、安全、開放等多個領(lǐng)域推動工作，圍繞部分領(lǐng)域或主體建設(shè)的規(guī)章制度往往較難在推廣實(shí)踐中達(dá)到設(shè)計(jì)預(yù)期。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)體制的建設(shè)要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，以數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用為重要主線，全局把握數(shù)據(jù)要素流動中互聯(lián)互通、相互制約與作用的各個環(huán)節(jié)，充分考慮各方權(quán)責(zé)，完善基礎(chǔ)制度框架，鼓勵創(chuàng)新探索，強(qiáng)調(diào)及時評估與動態(tài)調(diào)整，這將成為構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的系統(tǒng)工程。《意見》出臺實(shí)施，將進(jìn)一步建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、保證數(shù)據(jù)流通安全合規(guī)高效、完善數(shù)據(jù)價值的分配機(jī)制、理論與實(shí)踐結(jié)合開展數(shù)據(jù)流通創(chuàng)新，完善數(shù)據(jù)要素治理體系，進(jìn)而賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，為推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。
二、健全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)全鏈條，推進(jìn)數(shù)據(jù)制度開放創(chuàng)新
（一）產(chǎn)權(quán)制度是數(shù)據(jù)流通的根本
??數(shù)據(jù)權(quán)屬是數(shù)據(jù)交易的本質(zhì)和核心，是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場的基礎(chǔ)。由于數(shù)據(jù)的非競爭性，數(shù)據(jù)所有權(quán)界定困難，只有針對數(shù)據(jù)建設(shè)專門的權(quán)屬機(jī)制，明確數(shù)據(jù)各方的權(quán)利與責(zé)任，才能推行數(shù)據(jù)流通。《意見》圍繞數(shù)據(jù)權(quán)屬，探索建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，推動數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)利結(jié)構(gòu)性分置與有序流通，逐步形成中國特色的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)讓數(shù)據(jù)使用、流通有據(jù)可依，規(guī)范公共、企業(yè)及個人數(shù)據(jù)利用方式，保障各方權(quán)益，有利于激發(fā)數(shù)據(jù)市場的活力，推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。具體措施包括探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度，明確數(shù)據(jù)流通全流程中各方的合法權(quán)利；推進(jìn)實(shí)施公共、企業(yè)及個人數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)機(jī)制；建立健全各參與方合法權(quán)益保護(hù)制度，保障數(shù)據(jù)產(chǎn)品的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。
（二）數(shù)據(jù)合規(guī)促進(jìn)數(shù)據(jù)的高效流通
數(shù)據(jù)相較于傳統(tǒng)的土地、勞動力等生產(chǎn)要素，其生產(chǎn)、儲存、使用方式都發(fā)生了根本性改變。隨著數(shù)字科技的進(jìn)步，數(shù)據(jù)的流通使用越發(fā)便捷，市場中也出現(xiàn)了數(shù)據(jù)流通需求，但數(shù)據(jù)合規(guī)應(yīng)是數(shù)據(jù)流通的根本保障。一方面，數(shù)據(jù)種類繁雜，數(shù)據(jù)規(guī)范化使數(shù)據(jù)便于參與方處理，降低交易難度；另一方面，數(shù)據(jù)交易過程復(fù)雜，交易全流程需要監(jiān)督，數(shù)據(jù)合規(guī)減少了監(jiān)管難度，保障維護(hù)了交易各參與方的利益。《意見》針對數(shù)據(jù)合規(guī)，提出完善數(shù)據(jù)全流程合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系，統(tǒng)籌構(gòu)建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場所，培育數(shù)據(jù)要素流通和交易服務(wù)生態(tài)；從而最終建立數(shù)據(jù)來源可確認(rèn)、使用范圍可界定、流程過程可追溯、安全風(fēng)險可防范的數(shù)據(jù)可信流通體系，形成合規(guī)高效、場內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度。
（三）收益分配激勵機(jī)制將推動數(shù)據(jù)價值釋放
基于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的收益分配是參與數(shù)據(jù)流通，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價值釋放的根本性激勵。通過數(shù)據(jù)的流通和交易環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)能夠?qū)崿F(xiàn)與其他生產(chǎn)要素相結(jié)合，通過共享共用，產(chǎn)生放大、疊加和倍增作用。數(shù)據(jù)在生產(chǎn)、交易中產(chǎn)生價值，市場需要對數(shù)據(jù)的價值進(jìn)行準(zhǔn)確評估，根據(jù)貢獻(xiàn)在參與者之間進(jìn)行分配，“多勞多得”，促進(jìn)參與方合作共贏。因此，公平的分配機(jī)制可以保障數(shù)據(jù)相關(guān)方的利益，吸引更多數(shù)據(jù)持有者參與數(shù)據(jù)流通。
（四）安全治理明確數(shù)據(jù)監(jiān)管的“規(guī)”和“度”
數(shù)據(jù)要素市場面向?qū)嵺`的創(chuàng)新發(fā)展迫切需要權(quán)衡好數(shù)據(jù)安全保障與隱私保護(hù)，即安全治理將貫穿數(shù)據(jù)供給、流通、交易的全過程。因此，打造安全可控、應(yīng)用有效的數(shù)據(jù)要素治理制度勢在必行。《意見》準(zhǔn)確把握政府、企業(yè)、社會組織三方定位，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，加強(qiáng)數(shù)據(jù)分類分級管理，把必須管好的管好，對可以探索創(chuàng)新的領(lǐng)域保持政策彈性，形成政府監(jiān)管、市場自律、行業(yè)自治、國內(nèi)外統(tǒng)籌的多元治理結(jié)構(gòu)。一方面，相關(guān)制度應(yīng)明確監(jiān)管底線和紅線、壓實(shí)企業(yè)治理責(zé)任，令企業(yè)有制可循、有規(guī)可依，使得數(shù)據(jù)要素流通帶來的風(fēng)險安全可控。另一方面，要建立健全鼓勵創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的容錯糾錯機(jī)制。制定流通和交易負(fù)面清單，及時預(yù)警，減少企業(yè)的違規(guī)風(fēng)險，進(jìn)一步提供更多創(chuàng)新發(fā)展的空間。
（五）理論與實(shí)踐并重推進(jìn)制度完善，創(chuàng)新與開放引領(lǐng)國際生態(tài)
數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素衍生了新的經(jīng)濟(jì)模式、業(yè)態(tài)和思維。在數(shù)據(jù)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律層面，尚沒有完備的理論。因此，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)仍應(yīng)采取理論與實(shí)踐并重的發(fā)展方式，即理論上加深數(shù)據(jù)要素對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用機(jī)制的研究，實(shí)踐中探索可行的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度模式。
開放是引領(lǐng)創(chuàng)新的動能。數(shù)據(jù)要素具備全球化屬性，數(shù)字技術(shù)將各國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域更緊密地連接在一起，全球數(shù)字化發(fā)展也形成了“國際數(shù)字生態(tài)”。生態(tài)具有整體性、動態(tài)性、關(guān)聯(lián)性、層次性與聚集性等特征，各國在不同領(lǐng)域的競爭與合作中相互影響，生態(tài)格局也在動態(tài)演變的過程之中。我國將基于高質(zhì)量數(shù)字化發(fā)展，快速研判新形勢下的國際生態(tài)格局，積極引領(lǐng)國際數(shù)字生態(tài)發(fā)展，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度為培育接軌國際的數(shù)據(jù)要素市場提供了更多保障。
三、激發(fā)數(shù)據(jù)活力，營造良好數(shù)字生態(tài)
營造良好數(shù)字生態(tài)是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國的重要內(nèi)容。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度通過規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場運(yùn)行完善數(shù)字規(guī)則體系，將進(jìn)一步激發(fā)數(shù)據(jù)活力，有助于促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、提升我國在全球數(shù)字領(lǐng)域的競爭能力。《意見》中的規(guī)則為營造充滿活力、防范高風(fēng)險的數(shù)字生態(tài)做了制度準(zhǔn)備。從發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制看，數(shù)字生態(tài)發(fā)展水平的提高可從數(shù)字基礎(chǔ)、數(shù)字能力和數(shù)字應(yīng)用三個維度切入。
加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)方面，要統(tǒng)籌優(yōu)化數(shù)據(jù)交易場所的規(guī)劃布局，建立集約高效的數(shù)據(jù)流通基礎(chǔ)設(shè)施；要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢，提高數(shù)據(jù)要素供給數(shù)量和質(zhì)量；要加大對數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的支持力度，做大做強(qiáng)數(shù)據(jù)要素型企業(yè)，探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表新模式。
提升數(shù)字能力方面，要引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會等社會力量推動數(shù)據(jù)要素相關(guān)安全技術(shù)研發(fā)和服務(wù)；要建立數(shù)據(jù)要素流通使用全過程的合規(guī)公證、安全審查、監(jiān)測預(yù)警等，指導(dǎo)各方履行安全責(zé)任和義務(wù)。
深化數(shù)字應(yīng)用方面，要完善和規(guī)范數(shù)據(jù)流通規(guī)則，構(gòu)建在使用中流通、場內(nèi)場外相結(jié)合的交易制度體系，規(guī)范引導(dǎo)場外交易，培育壯大場內(nèi)交易；要鼓勵公共數(shù)據(jù)在“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”前提下，根據(jù)數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，探索無償和有償相結(jié)合的使用模式。
“十四五”時期，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向深化應(yīng)用、規(guī)范發(fā)展、普惠共享的新階段。規(guī)范數(shù)據(jù)資源利用，激發(fā)數(shù)據(jù)要素潛能，成為當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。《意見》通過完善基礎(chǔ)制度的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，以數(shù)據(jù)權(quán)屬、流通規(guī)范、收益分配、安全治理為重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧發(fā)展和安全、效率和公平、國內(nèi)和國際，提出了符合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)體制系統(tǒng)建設(shè)思路。《意見》發(fā)布與實(shí)施，將有力推動數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)、進(jìn)一步激發(fā)數(shù)據(jù)活力，提升數(shù)字化轉(zhuǎn)型質(zhì)量，推動數(shù)字生態(tài)持續(xù)向好發(fā)展。
來源：《光明日報》
