“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，依托輻射帶動(dòng)能力較強(qiáng)的中心城市，提高1小時(shí)通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。建設(shè)都市圈，提升區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力，已成為構(gòu)建新發(fā)展格局的一項(xiàng)重要任務(wù)。
都市圈介于大城市和城市群之間，是以相互之間較為緊密的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為基礎(chǔ)形成的空間。都市圈區(qū)域各類城市的行政邊界雖然存在，但限制逐漸被打破，勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素通過有序流動(dòng)實(shí)現(xiàn)合理布局。
多維分析
把握都市圈化特征
在城市向大型化、中心化發(fā)展的過程中，都市圈化已成為中國城鎮(zhèn)化空間格局的新特征。
一是人口增長呈現(xiàn)都市圈化特征，人口加速向核心城區(qū)以外溢出。城鎮(zhèn)化水平的提高帶來人口不斷向大城市集聚，但受制于核心城區(qū)有限的發(fā)展空間，人口由中心向外圍溢出，外圈層人口加速增長，與核心城區(qū)的人口密度差逐漸縮小。外圈層逐漸成為未來城市新增人口的主要承載地，預(yù)計(jì)未來將吸納都市圈內(nèi)超過70%的新增人口。
以北上廣深四個(gè)較為成熟的都市圈為例，人口外溢特征突出，外圈層節(jié)點(diǎn)性城市增加較多。2010年至2017年，上海都市圈核心城區(qū)人口增量為64萬人，同期外圍城市圈層人口增量接近核心城區(qū)的2倍，達(dá)125萬人。2001年至今，北京都市圈核心城區(qū)人口增速放緩甚至轉(zhuǎn)為負(fù)增長，同期環(huán)京多數(shù)區(qū)縣人口加速增長，廣陽、固安等區(qū)縣增速提高至4%。在珠三角地區(qū)，新增人口在廣州、深圳之間分布，一批節(jié)點(diǎn)城市和小城鎮(zhèn)人口增加較多。
二是就業(yè)通勤呈現(xiàn)都市圈化特征，跨行政區(qū)通勤已成規(guī)模。中心城市與周邊城鎮(zhèn)聯(lián)系日漸緊密，大量勞動(dòng)力工作地和居住地分離，往返于都市圈中心和外圍圈層之間，行政邊界對(duì)勞動(dòng)力的制約正在減少。
以北京都市圈為例，大數(shù)據(jù)顯示，有超過36萬人工作在北京，居住在環(huán)京，其中三河、固安、廣陽人數(shù)最多。近11萬人居住在北京，工作在環(huán)京，其中三河、香河、廣陽占比最大。
三是空間擴(kuò)張呈現(xiàn)都市圈化特征，外圍節(jié)點(diǎn)城市開始網(wǎng)狀化發(fā)展。在核心城市之外，外圍節(jié)點(diǎn)城市加速發(fā)展，各城市從自我循環(huán)式發(fā)展逐漸向大中小城市各具活力、結(jié)構(gòu)合理的多級(jí)網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)體系轉(zhuǎn)變。區(qū)別于以往的單中心模式，特大城市空間規(guī)劃正在向郊區(qū)新城、衛(wèi)星城多中心發(fā)展模式過渡，在分工合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上，形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展的都市圈“共生體”。例如，江蘇太倉市、昆山市與上海嘉定區(qū)是緊鄰區(qū)域，“嘉昆太”協(xié)同創(chuàng)新圈已成為虹橋國際開放樞紐重要的功能承載地和溢出承接地。
四是產(chǎn)業(yè)聯(lián)系呈現(xiàn)都市圈化特征，按價(jià)值鏈分布實(shí)現(xiàn)良性合作。城鎮(zhèn)體系演變帶來了產(chǎn)業(yè)布局的重構(gòu)，都市圈內(nèi)外圈層的聯(lián)系不斷加強(qiáng)，可以更大范圍有序轉(zhuǎn)移和合理分布價(jià)值鏈不同環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而更大程度發(fā)揮區(qū)域發(fā)展的規(guī)模效益和集聚優(yōu)勢(shì)。
以上海都市圈汽車產(chǎn)業(yè)集群為例，核心圈層承擔(dān)總部管理與商貿(mào)功能；30千米圈層集中于技術(shù)研發(fā)、學(xué)校培訓(xùn)、汽車博覽等領(lǐng)域；50千米圈層在緊密零件、發(fā)動(dòng)機(jī)等零部件生產(chǎn)環(huán)節(jié)更具優(yōu)勢(shì)；80千米圈層主要提供物流、測(cè)試場(chǎng)、內(nèi)飾生產(chǎn)等服務(wù)；120千米圈層主要負(fù)責(zé)物流運(yùn)輸、發(fā)動(dòng)機(jī)及整車生產(chǎn)。
重點(diǎn)突破
提升都市圈競(jìng)爭(zhēng)力
隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，人口體量較大、密度較高的都市圈，規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)將更加突出，必將釋放更大的經(jīng)濟(jì)增長潛能。預(yù)計(jì)到2035年，中國將建成4個(gè)至5個(gè)引領(lǐng)全球的國際大都市圈，20個(gè)左右結(jié)構(gòu)合理、集約高效、產(chǎn)業(yè)高端、生態(tài)宜居、具有國際影響力的都市圈，以及一批小型都市圈。借鑒國內(nèi)外先進(jìn)都市圈發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國都市圈發(fā)展現(xiàn)狀，建議從下述四方面突破，進(jìn)一步提升都市圈競(jìng)爭(zhēng)力。
第一，提高都市圈創(chuàng)新能力。在創(chuàng)新保障方面，加大研發(fā)投入與政策支持，激勵(lì)創(chuàng)新行為，保護(hù)創(chuàng)新成果。加大行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)研發(fā)扶持力度，加強(qiáng)重點(diǎn)創(chuàng)新主體培育。制定創(chuàng)新人才引進(jìn)措施，對(duì)創(chuàng)新人才給予獎(jiǎng)勵(lì)支持，并配套創(chuàng)新培育、創(chuàng)業(yè)扶持等支撐性、便利化服務(wù)，對(duì)利用市場(chǎng)化手段引進(jìn)海內(nèi)外優(yōu)秀人才的中介機(jī)構(gòu)及用人單位予以支持等。
在創(chuàng)新環(huán)境方面，深化都市圈產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制。以創(chuàng)新型大學(xué)為核心推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新，鼓勵(lì)開展跨學(xué)科、跨部門協(xié)作研究，鼓勵(lì)企業(yè)、園區(qū)與高校開展合作。搭建融合各類信息的創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)。完善產(chǎn)學(xué)研合作相關(guān)政策法規(guī)，明確產(chǎn)學(xué)研各主體間的利益分配、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬等問題。健全專業(yè)化、市場(chǎng)化技術(shù)服務(wù)和中介服務(wù)體系，改善技術(shù)成果評(píng)價(jià)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)執(zhí)法環(huán)境等。
在創(chuàng)新分工方面，推動(dòng)“創(chuàng)新尖峰+產(chǎn)業(yè)高地”的都市圈空間建設(shè)。當(dāng)前，我國都市圈產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)加速推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)高附加值環(huán)節(jié)主要集中在核心區(qū)，制造業(yè)及一般性服務(wù)業(yè)向外圈層外溢轉(zhuǎn)移，都市圈外圍區(qū)域迎來加速發(fā)展新階段，形成“創(chuàng)新尖峰和產(chǎn)業(yè)高地”相輔相成的“核心—外圍”結(jié)構(gòu)。
在都市圈核心區(qū)，應(yīng)著力發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)投資、創(chuàng)業(yè)投資、股權(quán)投資等資本工具作用，助力創(chuàng)新型企業(yè)成長，以資本鏈驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，放大創(chuàng)新頭部效應(yīng)。通過創(chuàng)新政策、完善機(jī)制、強(qiáng)化服務(wù)，營造更完善的發(fā)展環(huán)境，提升整個(gè)都市圈的創(chuàng)新濃度、資本厚度、開放力度、服務(wù)密度、產(chǎn)業(yè)高度和人口熱度，讓都市圈更好成為新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)的策源地和孵化器，促進(jìn)都市圈在全球價(jià)值鏈中的地位躍遷。
第二，促進(jìn)都市圈產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。在利稅方面，建立共享機(jī)制。通過稅制改革，建立GDP分計(jì)、稅收分享制度，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同。結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，建立相關(guān)分享機(jī)制，有效提升核心城市和周邊城鎮(zhèn)的合作動(dòng)力。例如，深汕（尾）特別合作區(qū)在財(cái)政收入、土地收益、GDP核算及能耗指標(biāo)等方面制定了成本共擔(dān)、利稅共享機(jī)制。
在要素方面，統(tǒng)一市場(chǎng)，破除壁壘。推動(dòng)區(qū)域協(xié)同合作，必須打破地域分割和行業(yè)壟斷、清除市場(chǎng)壁壘，營造規(guī)則統(tǒng)一開放、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)環(huán)境。從人力、技術(shù)、金融服務(wù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策。
在空間載體方面，推進(jìn)園區(qū)共建和創(chuàng)新成果異地轉(zhuǎn)化。通過股份合作、飛地自建、托管建設(shè)等模式推動(dòng)異地園區(qū)共建，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和互動(dòng)共生。例如，上海外高橋（啟東）產(chǎn)業(yè)園是由上海外高橋保稅區(qū)聯(lián)合發(fā)展有限公司和江蘇啟東濱海工業(yè)園開發(fā)有限公司共同成立的合資公司，雙方各占股本60%和40%，稅收收益按照6∶4分成。
此外，要加強(qiáng)都市圈核心城市和外圍區(qū)域的創(chuàng)新合作，推動(dòng)創(chuàng)新成果的異地轉(zhuǎn)化，形成長期合作機(jī)制。
第三，全面提升都市圈對(duì)外開放水平。在區(qū)域開放方面，以都市圈為核心形成區(qū)域開放新高地。以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)推動(dòng)區(qū)域開放，釋放區(qū)域發(fā)展新動(dòng)力。在東部沿海都市圈實(shí)施更高水平的服務(wù)貿(mào)易開放，提升東部地區(qū)在擴(kuò)大開放中的引領(lǐng)作用，并逐漸擴(kuò)展到內(nèi)陸都市圈。同時(shí)，加強(qiáng)國際樞紐門戶基礎(chǔ)設(shè)施和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)建設(shè)。
在金融開放方面，以都市圈為抓手推動(dòng)金融市場(chǎng)國際化。加快推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)開放，以開放促競(jìng)爭(zhēng)。重點(diǎn)推進(jìn)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，在信用清算、評(píng)級(jí)征信等金融基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，增強(qiáng)市場(chǎng)透明度和公平性。此外，優(yōu)化金融開放布局，依托不同城市職能和定位，推動(dòng)不同區(qū)域更大范圍、更深層次、更寬領(lǐng)域的金融開放。
在制造業(yè)開放方面，擴(kuò)大開放領(lǐng)域，提升開放層次。在制造業(yè)已基本開放的基礎(chǔ)上，推動(dòng)制造業(yè)開放向高端邁進(jìn)。進(jìn)一步落實(shí)汽車、船舶、飛機(jī)等行業(yè)開放要求，放寬外資股比限制，特別是汽車行業(yè)外資股比限制。在智能制造標(biāo)準(zhǔn)制定、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域廣泛開展國際交流合作。把推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展作為一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，通過減稅降費(fèi)、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、實(shí)施公平公正監(jiān)管、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等政策措施，為先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，推動(dòng)制造業(yè)從中低端向中高端水平邁進(jìn)。
第四，建立都市圈應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。構(gòu)建區(qū)域性公共資源應(yīng)急調(diào)配機(jī)制。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共災(zāi)害時(shí)，需打破傳統(tǒng)上以行政區(qū)劃和行政等級(jí)為基礎(chǔ)的公共資源調(diào)配機(jī)制，構(gòu)建更加快速、高效的區(qū)域性公共資源應(yīng)急調(diào)配機(jī)制，避免災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。
建立都市圈智慧應(yīng)急應(yīng)用平臺(tái)。在都市圈層面加快建設(shè)應(yīng)急管理綜合應(yīng)用平臺(tái)，打造扁平高效和移動(dòng)便捷的管理服務(wù)工具，構(gòu)建快速響應(yīng)和綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急指揮體系，打造共建共治共享共創(chuàng)的應(yīng)急管理信息化新模式。
都市圈城市間建立常態(tài)信息交流機(jī)制。及時(shí)、準(zhǔn)確通報(bào)突發(fā)事件信息、衛(wèi)生應(yīng)急工作信息等。建立聯(lián)席會(huì)議制度，分析研判都市圈公共衛(wèi)生安全形勢(shì)，研究決定應(yīng)急合作事項(xiàng)。在突發(fā)事件信息、應(yīng)急平臺(tái)、應(yīng)急保障能力建設(shè)等方面常態(tài)交流，推動(dòng)城市基層政府和相關(guān)部門建立應(yīng)急合作機(jī)制。
以都市圈為單位定期開展跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)急演練。通過演練，完善指揮機(jī)制和處置程序，提高快速反應(yīng)能力，為跨省聯(lián)合應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件積累經(jīng)驗(yàn)，有效提升跨區(qū)域綜合救援能力，確保重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，特別是在交通、能源、通信中斷等極端條件下，國家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍能高效有序開展衛(wèi)生應(yīng)急處置。
系統(tǒng)謀劃
增強(qiáng)都市圈治理能力
目前，我國已形成或正在形成的都市圈有30多個(gè)，這些都市圈處于成熟、成長、培育不同階段。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)深化發(fā)展，都市圈總體數(shù)量還可能增加。應(yīng)將都市圈作為一類重要的空間載體，認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)都市圈發(fā)展規(guī)律，提高都市圈發(fā)展質(zhì)量。
都市圈發(fā)展需要多主體發(fā)揮合力。當(dāng)前，我國城市規(guī)劃建設(shè)治理以行政區(qū)為單元。建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國，需要城市管理、規(guī)劃、建設(shè)相關(guān)部門樹立都市圈意識(shí)，建立系統(tǒng)思維，培養(yǎng)與提高統(tǒng)籌治理都市圈的能力。
一是統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)等基本結(jié)構(gòu)。結(jié)合現(xiàn)有中心城市、城市群、經(jīng)濟(jì)帶特征以及重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略要求，合理確定都市圈未來空間發(fā)展方向。既要充分考慮交通、科技等發(fā)展條件，積極構(gòu)建大都市圈，也要努力實(shí)現(xiàn)緊湊式發(fā)展，做強(qiáng)做優(yōu)小都市圈。結(jié)合各城市已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦及其在都市圈的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在都市圈合理布局、實(shí)現(xiàn)集群化發(fā)展。推動(dòng)都市圈服務(wù)業(yè)與制造業(yè)深度融合，形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
二是統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、治理等重點(diǎn)環(huán)節(jié)。科學(xué)確定不同都市圈的功能定位、發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)路徑。在特定都市圈區(qū)域，統(tǒng)籌規(guī)劃核心城市、區(qū)域中心城市、地區(qū)中心城市、微中心功能，使不同類型、不同功能的空間各美其美，美美與共。如江蘇省蘇州市在下轄的太倉市建設(shè)婁江新城（中德創(chuàng)新城），對(duì)標(biāo)上海“五大新城”，成為上海大都市圈的姊妹城，就是統(tǒng)籌規(guī)劃、推動(dòng)“滬蘇同城化”的重要成果。
此外，應(yīng)聚焦重大、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)平臺(tái)，實(shí)施一批新基建項(xiàng)目。如成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈共同建設(shè)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，服務(wù)兩地企業(yè)。培育和形成自上而下、自下而上、從左到右等不同方向的治理力量，共同匯聚都市圈發(fā)展的強(qiáng)大合力。
三是統(tǒng)籌改革、科技、文化等強(qiáng)大動(dòng)力。大力推進(jìn)都市圈人口、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)要素自由流動(dòng)，放大都市圈同城化效應(yīng)。加大智慧都市圈科技平臺(tái)建設(shè)力度，根據(jù)都市圈生活性、生產(chǎn)性應(yīng)用場(chǎng)景，建設(shè)綜合性管理數(shù)據(jù)庫，提供民生服務(wù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)掘都市圈共同的歷史文化淵源，打造區(qū)域文化品牌，對(duì)外樹立一體化形象，對(duì)內(nèi)形成強(qiáng)大的向心力。
四是統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民等多元主體。發(fā)揮政府聯(lián)席會(huì)議機(jī)制作用，以共同編制規(guī)劃等方式，促進(jìn)形成都市圈共同愿景，加速解決都市圈共同面臨的現(xiàn)實(shí)問題。充分發(fā)揮社會(huì)組織作用，培育更多數(shù)量、更高質(zhì)量的區(qū)域行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等社會(huì)平臺(tái)組織，讓政府與社會(huì)組織協(xié)同發(fā)力。尊重市民對(duì)都市圈發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)市民通過各種方式參與都市圈治理，促進(jìn)都市圈共治共管、共建共享。
來源：《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》
