摘自中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
產(chǎn)業(yè)是城市的根基，創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)的靈魂。美國城市發(fā)展正反兩方面的事實(shí)充分表明，城市化的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上的集聚，城市因產(chǎn)業(yè)興而興、因產(chǎn)業(yè)衰而衰。
中美城市化差距，不在高樓大廈，也不在城市化率，而在城市治理。我們應(yīng)把提高城市治理能力作為提高國家治理能力的重要組成部分、作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，把以人為本的理念切實(shí)體現(xiàn)到城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。
根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心領(lǐng)導(dǎo)安排，8月18日至9月22日我參加了中組部主辦、中國發(fā)展研究基金會(huì)承辦的2014年新型城鎮(zhèn)化與公共管理專題研究班學(xué)習(xí)。國內(nèi)階段，在清華大學(xué)公共管理學(xué)院進(jìn)行了為期兩周的集中學(xué)習(xí)，聽取了國務(wù)院發(fā)展研究中心領(lǐng)導(dǎo)和國內(nèi)知名專家關(guān)于經(jīng)濟(jì)形勢、城鎮(zhèn)化、公共管理的專題講座，哈佛大學(xué)三位教授介紹了領(lǐng)導(dǎo)力和新公共管理的前沿理論及分析框架。美國階段，與美國國務(wù)院、科恩集團(tuán)、國際與戰(zhàn)略研究所有關(guān)人士進(jìn)行了交流和對話，拜訪了國際貨幣基金組織總裁拉加德女士，考察了大激流、薩默維爾、劍橋市的城市建設(shè)和管理，在哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院進(jìn)行了為期兩周的集中學(xué)習(xí)。
本期新型城鎮(zhèn)化與公共管理專題研究班，突出城鎮(zhèn)化這個(gè)主題，在講授內(nèi)容和考察安排上緊緊圍繞城鎮(zhèn)化所涉及的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)治理等重大課題。我?guī)е鴨栴}參加學(xué)習(xí)和考察，在聽講和考察過程中聯(lián)想到國內(nèi)的城鎮(zhèn)化討論與實(shí)踐，在觀察中比較，在比較中思考。我深切體會(huì)到，美國城市建設(shè)和管理有許多好經(jīng)驗(yàn)、好做法值得我們學(xué)習(xí)，但也要注意從美國城市建設(shè)和管理面臨的困境中吸取教訓(xùn)，堅(jiān)定不移走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，以改革創(chuàng)新的方式更好地落實(shí)中央關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略部署。
通過學(xué)習(xí)和考察，我對如何推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化有以下幾點(diǎn)粗淺認(rèn)識和體會(huì)：
一、在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化
美國等新大陸國家沒有傳統(tǒng)村落，其城市化過程并不表現(xiàn)為農(nóng)村人口大量進(jìn)城，而是不同地區(qū)人口密度的消長變化，人口密度高的地區(qū)定義為城市，人口密度低的地區(qū)定義為鄉(xiāng)村，城市與鄉(xiāng)村之間沒有明顯的邊界。城鄉(xiāng)之間除了人口密度不同，其他方面實(shí)現(xiàn)了一體化。無論城市地區(qū)還是鄉(xiāng)村地區(qū)，水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施都是一樣的，居住在低密度鄉(xiāng)村地區(qū)的人多數(shù)在附近城市就業(yè)。我們在波士頓周邊的Lexington、Newton等小城鎮(zhèn)看到，居民住房非常分散。按我們的統(tǒng)計(jì)口徑，居住在這些地區(qū)的人很難統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施都很齊備，居民也不從事農(nóng)業(yè)。對比中美，鄉(xiāng)村之間的差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市之間的差距。我國正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，人口繼續(xù)向高密度空間集聚是必然趨勢，但即便將來城鎮(zhèn)化率達(dá)到70％，也仍將有4億多人生活在農(nóng)村地區(qū)。我們在把城市地區(qū)建設(shè)好的同時(shí)，也要把農(nóng)村建設(shè)好，使城鄉(xiāng)居民享受到均等的公共服務(wù)，城鄉(xiāng)之間除了人口密度不同不應(yīng)再有其他差別。
二、以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級支撐城市繁榮發(fā)展
二戰(zhàn)后的幾十年來，美國不同城市人口增減反差較大。從1950年至2010年，圣路易斯由86萬人減少到32萬人，下降63％；底特律由185萬人減少到71萬人，下降61％；克利夫蘭由91萬人減少到40萬人，下降56％；巴爾的摩、芝加哥、費(fèi)城等城市人口減少也較明顯。同期，也有部分城市人口在增長，如洛杉磯由197萬人增加到379萬人，增加了92％；紐約由789萬人增加到818萬人，增加了4％。僅百老匯表演業(yè)，2012／13演出季就為紐約市提供了8．7萬個(gè)全職就業(yè)。我們所到的大激流、薩默維爾、劍橋市，屬于人口在十萬左右的小城市，非常重視改進(jìn)營商環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。劍橋市利用著名大學(xué)所在地的優(yōu)勢，在Kendall地區(qū)進(jìn)行城市更新，把肥皂、糖果等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的用地空間騰出來發(fā)展生物等高科技產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。美國城市發(fā)展正反兩方面的事實(shí)充分表明，城市化的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上的集聚，城市因產(chǎn)業(yè)興而興、因產(chǎn)業(yè)衰而衰。一個(gè)城市如果不注重產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，就有可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)衰退、就業(yè)減少，人們就不得不到其他地方尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，這個(gè)地方的人口就會(huì)減少。產(chǎn)業(yè)是城市的根基，創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)的靈魂。波士頓地區(qū)受國際金融危機(jī)影響較小，與這里大學(xué)密集、創(chuàng)新人才集聚、高科技產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展有很大關(guān)系。我們推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)把產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在首位，把增加就業(yè)作為農(nóng)民進(jìn)城的基礎(chǔ)；培養(yǎng)創(chuàng)新人才，把創(chuàng)新能力的競爭作為中美競爭的核心，以創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市繁榮。
三、有效管控城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)
美國城市化經(jīng)歷了漫長過程，從1800年的6％提高到1900年的40％，再提高到2011年的82％。這個(gè)過程并非一帆風(fēng)順，而是經(jīng)歷了巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，尤以房地產(chǎn)泡沫為甚。哈佛大學(xué)Glaeser教授提供的閱讀材料《一個(gè)賭徒的國度：房地產(chǎn)投機(jī)和美國歷史》，分析了美國歷史上著名的房地產(chǎn)投機(jī)及其后果。中部地區(qū)公共土地價(jià)格，1817年為2美元（約合2012年35美元）／英畝，1818年漲到7．4美元（約合2012年134美元）／英畝。當(dāng)時(shí)土地投機(jī)猖獗，一位親歷者描述：“1836年我們到達(dá)的時(shí)候，我從來沒有見過一個(gè)比這兒更繁忙的地方，街上擠滿了土地投機(jī)者，匆匆從一筆銷售到另一筆”，“仿佛所有人都被一種流行的狂熱所感染，紳士們走在街上，商店人員招呼他們，向他們提供農(nóng)場和土地的信息，建議他們在土地價(jià)格上漲之前做投機(jī)買賣”。但恐慌過后，土地價(jià)格大幅下降，1850年土地價(jià)格僅為17美分（約合2012年5美元）／英畝。1830年至1856年，芝加哥環(huán)線房地產(chǎn)經(jīng)歷了一輪大起大落。1830年為32美元／英畝，1836年漲到13000美元／英畝，1841年跌到1400美元／英畝，到1856年又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1836年的價(jià)格水平。1996年至2006年，美國房地產(chǎn)出現(xiàn)了一輪持續(xù)上漲，2007年開始出現(xiàn)持續(xù)下跌。縱觀這幾輪房地產(chǎn)泡沫，有一些共同點(diǎn)值得警示：在泡沫形成的過程中，人人認(rèn)為價(jià)格還要漲，不可能下跌；一旦泡沫破滅，又陷入恐慌性拋售。無論是較早期的地價(jià)泡沫，還是最近這一輪房價(jià)泡沫，都對美國經(jīng)濟(jì)造成巨大傷害。給我們授課的哈佛教授非常關(guān)心中國房地產(chǎn)市場形勢，反復(fù)提醒要注意避免房地產(chǎn)泡沫。目前我國房地產(chǎn)形勢較為復(fù)雜，部分地區(qū)供大于求較為嚴(yán)重，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)調(diào)控，逐步消化存量，切忌一針刺破泡沫。目前一些人主張社會(huì)資本到農(nóng)村購買農(nóng)用地、宅基地，對這類主張可能帶來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果，要保持清醒認(rèn)識和高度警覺。一個(gè)國家實(shí)行什么樣的土地制度，要立足本國國情，考慮路徑依賴。深化農(nóng)村土地制度改革，必須按黨的十八屆三中全會(huì)做出的部署有序進(jìn)行。面對社會(huì)上五花八門的 “土改”主張，我們應(yīng)有足夠的定力。
四、建立可持續(xù)的城市建設(shè)投融資機(jī)制
如何為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資，是中外專家在授課中關(guān)注的焦點(diǎn)之一。二戰(zhàn)后的30年里，美國建立了有效的資金籌措機(jī)制，投入巨資興建州際高速公路，當(dāng)時(shí)土地也很容易獲得，這為美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。但美國后來的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資機(jī)制出現(xiàn)了很多問題，導(dǎo)致跨州、跨城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陷入困境。美國“高鐵夢”難以成真，充分暴露了美國體制的弊端。哈佛大學(xué)的一個(gè)著名案例分析了波士頓的“大挖”工程，該工程由位于波士頓市區(qū)的隧道、橋梁、主干道三部分組成，旨在緩解市區(qū)交通擁堵問題。由于該工程投資主要來自聯(lián)邦政府撥款，導(dǎo)致工程預(yù)算一再追加，并且巨額債務(wù)需要70年才能靠收費(fèi)還清。我們在哈佛期間每天必經(jīng)的查爾斯河上連接哈佛商學(xué)院與主校區(qū)的兩座橋梁，已經(jīng)維修了兩年多，至今仍未完工，與橋兩端的波士頓市和劍橋市缺乏溝通機(jī)制有很大關(guān)系。這兩個(gè)案例告訴我們，即使在美國這種體制下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過度依賴上級財(cái)政，也會(huì)帶來嚴(yán)重的預(yù)算軟約束，不利于提高資金使用效率；過度依靠地方政府自己籌資，也會(huì)導(dǎo)致毗鄰地區(qū)之間的聯(lián)通工程建設(shè)難以進(jìn)行。國內(nèi)有些人主張借鑒美國做法，通過征收房地產(chǎn)稅、發(fā)行市政建設(shè)債券，以籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。我們在所到的幾座城市了解到，美國房地產(chǎn)稅稅率由各市自行決定，靠房地產(chǎn)稅維持城市日常運(yùn)轉(zhuǎn)尚可，但難以為大規(guī)模城市建設(shè)籌集足夠資金；發(fā)行市政建設(shè)債券，一般城市難以得到好的評級，成本很高。在我國目前體制條件下，地方政府行為難以像美國那樣得到有效約束和監(jiān)督，對地方政府自主發(fā)債可能出現(xiàn)的后患要有足夠估計(jì)。我們應(yīng)珍惜和發(fā)揮好我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的體制優(yōu)勢，對“土地財(cái)政”要實(shí)事求是、一分為二地看待，在沒有有效的替代工具之前不能輕易放棄。同時(shí)，要積極探索項(xiàng)目融資、公私合作等新的籌資手段。
五、加強(qiáng)城市治理能力建設(shè)
在學(xué)習(xí)和考察過程中，我對美國城市的治理水平留下了深刻印象。大激流市區(qū)人口不足10萬人，但專業(yè)化的立體停車場隨處可見，既方便了市民停車，又使街道兩邊整潔通暢。薩默維爾市人均財(cái)政支出在馬塞諸塞州屬于最低水平，但通過實(shí)行數(shù)據(jù)導(dǎo)向的政府管理創(chuàng)新，優(yōu)化了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高了公共服務(wù)績效，2012財(cái)年和2013財(cái)年僅全市路燈用電支出就分別減少了86萬美元和42萬美元，市民對公共服務(wù)的滿意度大幅提高。劍橋市創(chuàng)新城市規(guī)劃和建設(shè)理念，大力推廣建筑節(jié)能技術(shù)，通過建筑翻新等措施，2008—2013年建筑物能源消耗降低了20％；修建專用自行車道，倡導(dǎo)市民綠色出行，騎車和步行上班的比例已分別達(dá)到4％和13％，在全美處于領(lǐng)先水平。從哈佛大學(xué)教授的案例教學(xué)中，我們還了解到，芝加哥市通過警務(wù)改革，提高市民參與度，降低了犯罪率；洛杉磯市對餐館衛(wèi)生進(jìn)行分級和強(qiáng)制標(biāo)識，降低了食物中毒發(fā)生率；紐約市前市長朱利安尼在9?11事件中的有效應(yīng)對，以及對紐約犯罪現(xiàn)象的嚴(yán)厲打擊、對42街的整治，贏得了人們的尊敬。我體會(huì)到，把城市建起來不易，把城市治理好更難。中美城市化差距，不在高樓大廈，也不在城市化率，而在城市治理。我們應(yīng)把提高城市治理能力作為提高國家治理能力的重要組成部分、作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，把以人為本的理念切實(shí)體現(xiàn)到城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，把我們的城市建設(shè)成為安定和諧、井然有序、綠色低碳、生態(tài)宜居的城市。
