來源：經(jīng)濟觀察報
翁仕友 袁朝暉 程志云
55歲的國家發(fā)展改革委員會(下稱國家發(fā)改委)又一次被重新定位。
3月15日，十一屆全國人民代表大會一次會議第五次全體會議，表決通過了關(guān)于批準國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定草案，以大部制為核心內(nèi)容的國務(wù)院機構(gòu)改革方案塵埃落定。
按照方案，新組建了工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，同時，國防科學技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、交通部、人事部、勞動和社會保障部、建設(shè)部不再保留。
合理配置宏觀調(diào)控部門職能，形成科學權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系，列于機構(gòu)改革方案的第一條。由此，國家發(fā)改委的定位再次進入改革視野。這也是近20年來，機構(gòu)改革第四次聚焦于調(diào)理發(fā)改委定位。
根據(jù)方案，國家發(fā)改委將進一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調(diào)控。此間觀察人士稱，發(fā)改委瘦身看似削權(quán)，實質(zhì)上拔高了它的位置，使其能超脫于部門利益之外。
瘦身
位于北京市月壇南街的國家發(fā)改委有26個司局，1000多工作人員。在國務(wù)院組成部門序列中，發(fā)改委是一個地位獨特的“超級大部”。內(nèi)設(shè)司局包括工業(yè)、交通、能源、環(huán)境資源、社會發(fā)展、外資、貿(mào)易、就業(yè)等國民經(jīng)濟所有領(lǐng)域，職責范疇則包括國民經(jīng)濟規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)和投資政策、體制改革、價格等，并參與財政和貨幣政策制定。
按照已經(jīng)公布的 《國務(wù)院機構(gòu)改革方案(草案)》，國家發(fā)改委的工業(yè)行業(yè)管理、能源行業(yè)管理職能將分別劃入新組建的工業(yè)和信息化部、國家能源局。此前，發(fā)改委工業(yè)司主要負責擬訂主要工業(yè)行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，還承擔鹽業(yè)行政管理。能源局不僅承擔能源發(fā)展戰(zhàn)略和重大政策的提出，還實施對石油、天然氣、煤炭、電力等能源以及石油儲備的管理。
有專家分析認為，由于新組建的交通運輸部、人力資源和社會保障部均與國家發(fā)改委職能交叉，發(fā)改委交通運輸司、就業(yè)司等內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能估計會有一些調(diào)整。
以交通運輸為例，機場的改建擴建等事項目前均需報國家發(fā)改委審批，在本輪機構(gòu)改革中，這些權(quán)限會否轉(zhuǎn)移到交通運輸部也是一個疑問。在今年全國兩會上，已有民航系統(tǒng)高官作出呼吁。有專家認為，在大部制改革推行之后，勢必會帶來政府權(quán)力的重新配置，解決這個問題的關(guān)鍵便是如何改革發(fā)改委。
在此之前有專家設(shè)想，在大部制改革中，將國家發(fā)改委的部分職能并入國務(wù)院各部門，比如交通運輸司并入交通運輸部、外資司和經(jīng)貿(mào)司并入商務(wù)部、財政金融司并入財政部、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟司并入農(nóng)業(yè)部等等。
一位不愿具名的專家告訴本報，全國兩會之后，第一步工作會是部委間職能的梳理，包括一些微觀項目審批權(quán)的清理，這項工作估計會在兩個月內(nèi)完成。
在國家發(fā)改委的職能中，投資管理、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理權(quán)重很大。這次機構(gòu)改革方案對此有明確的指向。3月11日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏在關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明中特別提及，今后將深化投資體制改革，繼續(xù)縮小投資審核范圍，下放審核權(quán)限，簡化審核程序；同時，改進規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理，地方規(guī)劃和專項規(guī)劃、專項產(chǎn)業(yè)政策，除按規(guī)定需報國務(wù)院審批的外，由地方政府和行業(yè)管理部門在國家規(guī)劃和政策的指導下分別制定。
“我覺得這個做法很好，實際上，改革并不是削弱了發(fā)改委，而是加強了，把它的位置拔高了?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長魏加寧告訴本報。
早在上世紀末，就有學者提出“國家計委”不應(yīng)該承擔具體項目審批，可以改革成類似日本企劃廳的政府組成機構(gòu)，它高于各部委，專注國家中長期規(guī)劃的制訂。魏加寧認為，如果能解決微觀項目審批的問題，國家發(fā)改委就能從部門利益中超脫出來，這樣去協(xié)調(diào)宏觀調(diào)控，也就更名正言順了。
慣性
過去20年來，國家發(fā)改委的調(diào)整均與宏觀調(diào)控一詞相關(guān)。
國家計劃委員會1952年11月成立。改革開放后的一段時間，這個機構(gòu)一度被看作 “計劃經(jīng)濟核心堡壘”。1988年，原國家計委、國家經(jīng)委被撤，組建新的國家計委。此時，國家計委被定位為“高層次的宏觀管理機構(gòu)”，“不再承擔微觀管理和行業(yè)管理職能”。在1998年3月的機構(gòu)改革中，它被更名為國家發(fā)展計劃委員會，當時的機構(gòu)改革方案明確的宏觀調(diào)控部門還包括國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、財政部和央行。
2003年3月，國家計委更名為國家發(fā)展和改革委員會。名稱幾經(jīng)變更，發(fā)改委也在尋求職能的轉(zhuǎn)變，而核心目標是完善宏觀調(diào)控。此次改革，將國家經(jīng)貿(mào)委的行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)、技術(shù)改造投資管理、多種所有制企業(yè)的宏觀指導、促進中小企業(yè)發(fā)展以及重要工業(yè)品、原材料進出口計劃等職能,劃歸發(fā)展和改革委。
與此同時，積極推進投融資體制改革,大力減少行政審批和微觀管理事務(wù),更好地發(fā)揮市場機制對經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)作用，也被明確為對發(fā)改委的改革要求。
但是也有學者在接受本報采訪時說，近幾年，國家發(fā)改委強化審批的現(xiàn)象實際上有“回潮”跡象。
一位知情人士透露，2004年國務(wù)院頒布了關(guān)于投資體制改革的若干意見，對于一些投資項目實行地方政府審批、發(fā)改委備案。但是，在具體操作過程中，一些備案類似于變相審批。
這位知情人士稱，這些項目在得到地方政府批準后就算通過審查了，但現(xiàn)在是地方政府審批之后還不算完，還需要上級發(fā)改委備案，如果人家不給個函，回復說我同意了，這個項目就不能啟動。
在3月12日全國政協(xié)教育組的分組討論中，全國政協(xié)委員、全國工商聯(lián)常委孫珩超直指發(fā)改委大部權(quán)力過于集中的弊端。孫珩超說，現(xiàn)在的發(fā)改委等于是一個“小國務(wù)院”，在發(fā)改委某個部門下面一個司下面的一個處的處長面前，全國各地跑項目的專家連一句話都不敢辯，“一反駁項目就沒有了”。
一些觀察者認為，作為“宏觀”部門的發(fā)改委如今身負眾多微觀事務(wù)管理，“就連方便面的漲價、汽車廠商上什么車型都得發(fā)改委下文?！痹谑甲?003年的宏觀調(diào)控中，在清理投資過程中行政手段的頻繁使用，在經(jīng)濟學界也是爭議不斷。
按照規(guī)定，3000萬以上的項目必須報國家發(fā)改委批，為了避免在部委走審批程序，有些地方政府就分拆項目，一個一億元的項目就會被拆分成三個以上?！斑@里面固然有地方政府逃避監(jiān)管的責任，但是，我們也得思考思考他們?yōu)槭裁匆獡L險去逃避。”上述人士表示。
角色
或許正因為如此，2008年的機構(gòu)改革，對發(fā)改委的再定位，對財政部和央行定位的進一步明晰，目標指向了“合理配置宏觀調(diào)控部門職能，形成科學權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系”。
在正在進行的大部制改革中，發(fā)改委會做哪些調(diào)整，將會成為影響大部制改革的一個重要因素，同時，這也將決定未來發(fā)改委在宏觀調(diào)控體系中扮演什么樣的角色。
3月12日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案(草案)亮相的第二天，在分組討論中，國家發(fā)改委成了多位政協(xié)委員“炮轟”的對象。全國政協(xié)委員、國家審計署審計長李金華在討論中發(fā)言稱，“把改革機構(gòu)放在發(fā)改委，是不合適的。發(fā)改委本身就是機構(gòu)改革的龍頭，最需要改革的就是它，它去牽頭搞機構(gòu)改革，這個怎么可能呢？”
李金華所說的“改革”是指2003年國務(wù)院機構(gòu)改革中并入發(fā)改委的體改委。成立于1980年的體改辦后更名為體改委，在1998年的國務(wù)院機構(gòu)改革中，由國務(wù)院組成部門改為議事機構(gòu)。2003年3月，發(fā)改委體改司設(shè)立，從此，國家計委的名稱上多了“改革”二字。
魏加寧在接受本報采訪時，表達了同樣的觀點，他認為，改革和發(fā)展的利益沖突容易導致發(fā)展優(yōu)先、改革滯后的局面。改革往往看起來事情沒有那么急，能緩就緩，發(fā)展往往非常緊迫，比如就業(yè)情況、物價漲跌、經(jīng)濟增長是高了還是低了都是各級領(lǐng)導非常關(guān)心的問題，所以很容易因為發(fā)展而耽擱改革。
1998年，國家經(jīng)貿(mào)委成立，這是一個負責調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行的宏觀調(diào)控部門，當時內(nèi)設(shè)司局20個，它整合了電力、冶金、機械、醫(yī)藥等部門職能，成為國務(wù)院第一大部。
這形成了“大經(jīng)貿(mào)，小計委”的格局。兩年后發(fā)生亞洲金融危機，中國政府大量增發(fā)國債，作為宏觀調(diào)控部門之一的國家發(fā)改委負責審批這些國債項目。而在2003年國家經(jīng)貿(mào)委撤銷后，很多行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)入發(fā)改委。發(fā)改委替代經(jīng)貿(mào)委成為國務(wù)院第一大部，同時成為既有“宏觀調(diào)控權(quán)”又有“微觀審批權(quán)”的大部委。此前的2002年召開的中共十六大宣布，中國社會主義市場經(jīng)濟體制已初步建成。
魏加寧告訴本報，在計劃經(jīng)濟時期，包括改革開放后第一輪經(jīng)濟過熱時的經(jīng)濟調(diào)整，宏觀調(diào)控的主角都是發(fā)改委。到了1993年經(jīng)濟過熱時，宏觀調(diào)控的重心就轉(zhuǎn)向央行，當時央行行長由朱?基副總理兼任。到了亞洲金融危機的時候，主要以積極財政為主導。
有學者認為，以往發(fā)改委正是通過微觀手段實現(xiàn)了宏觀調(diào)控的目的。那么，在微觀管理職能剝離后，國家發(fā)改委將如何實現(xiàn)宏觀調(diào)控呢？
“關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明”指出，國家發(fā)改委、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協(xié)調(diào)機制，各司其職，相互配合，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃、計劃、產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導向作用，綜合運用財稅、貨幣政策，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系，提高宏觀調(diào)控水平。
可以預見的是，財政部、央行亦將在改革完善預算、稅政管理和健全貨幣政策體系上有新動向。
“這次機構(gòu)改革提出要將更多職能讓位市場的同時，還探索一種長期化的宏調(diào)方式，避免重蹈機構(gòu)再膨脹的覆轍?！敝袊ù髮W政治與公共管理學院副教授魯照旺說。
來源：經(jīng)濟觀察報網(wǎng)
