北京報(bào)道 文/孫雷
中國(guó)政府正在醞釀進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革，其中，政府會(huì)計(jì)改革將被放在優(yōu)先地位。
“中國(guó)推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革是順應(yīng)加強(qiáng)公共支出管理的必然趨勢(shì)。”11月27日，由中國(guó)財(cái)政部和國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)聯(lián)合主辦的政府會(huì)計(jì)最新發(fā)展國(guó)際研討會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)助理張通說(shuō)。
張通強(qiáng)調(diào)，中國(guó)推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革將考慮采取漸進(jìn)式改革思路，建立全面、完整、準(zhǔn)確反映政府財(cái)政財(cái)務(wù)狀況、資金運(yùn)行情況的政府會(huì)計(jì)管理體系，為財(cái)政管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控服務(wù)。
而在國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)(IPSASB)主席麥克·赫松看來(lái)，中國(guó)的這一改革思路，代表了國(guó)際上加強(qiáng)公共管理的重要方向，“將有利于增強(qiáng)政府透明度，提高政府的責(zé)任和可信性，有利于政府做出正確決策，對(duì)整個(gè)中國(guó)的政府框架財(cái)務(wù)管理都會(huì)發(fā)生重大影響。”
公共支出管理需增加透明度
張通指出，中國(guó)近年來(lái)推進(jìn)的預(yù)算管理改革成效顯著，但目前的公共支出管理體系還不盡完善，需要進(jìn)一步深化改革，其中一項(xiàng)重要改革內(nèi)容，就是研究推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革。
中國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度存在的問(wèn)題，顯然也讓中國(guó)政府意識(shí)到了改革的必須。
中國(guó)現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)體系的特點(diǎn)是，以現(xiàn)金收付制為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，實(shí)行預(yù)算會(huì)計(jì)體系，按單位類(lèi)型設(shè)置會(huì)計(jì)體系。
該體系存在的主要問(wèn)題是，一方面，缺乏統(tǒng)一規(guī)范會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和制度體系。現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，各自獨(dú)立核算、相互分隔，不能形成有機(jī)整體，不能全面準(zhǔn)確及時(shí)地反映政府資金和資源的整體運(yùn)行情況。
另一方面，該體系核算范圍偏窄。各級(jí)財(cái)政部門(mén)只核算當(dāng)年的預(yù)算收支情況，對(duì)于預(yù)算外資金、社會(huì)保險(xiǎn)基金以及政府債權(quán)債務(wù)資金還沒(méi)有或者沒(méi)有完全納入政府會(huì)計(jì)核算范圍。
同時(shí)，以現(xiàn)金收付制為核算基礎(chǔ)，有些當(dāng)期已經(jīng)發(fā)生的現(xiàn)金收支事項(xiàng)，不能在當(dāng)期確認(rèn)，比如，固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊，不能全面反映政府財(cái)務(wù)資源和受托責(zé)任，不利于有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
此外，該體系缺乏政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。財(cái)政部門(mén)向同級(jí)人大報(bào)送的預(yù)算決算內(nèi)容，缺乏資產(chǎn)負(fù)債等方面的信息，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)雖然有財(cái)務(wù)決算，但內(nèi)容也不夠全面。
因此，建立一套有助于加強(qiáng)預(yù)算成本核算與業(yè)績(jī)考核，能夠比較全面、準(zhǔn)確地反映一些長(zhǎng)期項(xiàng)目和債務(wù)信息，增加預(yù)算信息的完整性、可信性和透明度的會(huì)計(jì)體系成為必要。
在國(guó)家“十一五”規(guī)劃中，已經(jīng)明確提出要推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革。“中國(guó)推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革是順應(yīng)加強(qiáng)公共支出管理的必然趨勢(shì)。”張通說(shuō)。
不僅是技術(shù)變更問(wèn)題
然而，改革的復(fù)雜性與敏感性似乎決定了，中國(guó)推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，需要直面諸多挑戰(zhàn)。
張通表示，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革是財(cái)政管理領(lǐng)域的一項(xiàng)基礎(chǔ)性變革，涉及面廣、技術(shù)性強(qiáng)，“不僅是會(huì)計(jì)技術(shù)變更問(wèn)題，更是管理理念更新問(wèn)題”。
由于歷史原因，中國(guó)的政府單位劃分范圍比較復(fù)雜，包括行政單位、事業(yè)單位、建設(shè)單位等。如何對(duì)這些單位進(jìn)行劃分，按照什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，哪些界定為政府單位，都是政府會(huì)計(jì)改革所必需妥善解決的問(wèn)題。
此外，現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，存在多套會(huì)計(jì)制度并存而且相互交叉的問(wèn)題。張通表示，如何對(duì)現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度進(jìn)行整合，最終形成一套系統(tǒng)完整，適用于所有政府單位的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度體系，工作量和難度都相當(dāng)大。
另外一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)是現(xiàn)金收付實(shí)現(xiàn)制如何向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。
政府會(huì)計(jì)改革的一個(gè)大方向是要從當(dāng)下的現(xiàn)金收付實(shí)現(xiàn)制逐步轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制。與現(xiàn)金收付制比較，權(quán)責(zé)發(fā)生制更能客觀公正反映一定會(huì)計(jì)期間的費(fèi)用水平和盈虧水平。但與此同時(shí)，權(quán)責(zé)發(fā)生制在全面、準(zhǔn)確反映當(dāng)期現(xiàn)金流方面也存在一定局限，需要收付實(shí)現(xiàn)制加以彌補(bǔ)。因此，應(yīng)該在多大范圍程度實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，如何分項(xiàng)目分重點(diǎn)實(shí)行這項(xiàng)改革，是需要漸進(jìn)妥善解決的問(wèn)題。
因此，張通強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革應(yīng)采取漸進(jìn)式的改革思路。
中國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的初步設(shè)想是，按照“總體規(guī)劃，先易后難，重點(diǎn)突破，逐步推進(jìn)”的原則，重點(diǎn)研究解決界定政府單位范圍、構(gòu)建政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度體系、制定政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度、確定實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制的程度以及政府會(huì)計(jì)改革的相關(guān)配套措施問(wèn)題。
其中，中國(guó)現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)管理單位，將可能不再劃分為行政單位和事業(yè)單位，而是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的要求，將具有公共功能的現(xiàn)行行政單位原則上劃為政府單位。
事業(yè)單位分三類(lèi)：一類(lèi)是公共功能較強(qiáng)的事業(yè)單位劃為政府單位；二類(lèi)是將不以盈利為目的，能夠通過(guò)非政府性收費(fèi)等方式實(shí)現(xiàn)收支平衡的事業(yè)單位，劃為非營(yíng)利組織；三類(lèi)是競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)單位劃分為企業(yè)。這方面的改革還要和中國(guó)整個(gè)政府機(jī)構(gòu)的改革相協(xié)調(diào)。
在研究構(gòu)建政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度體系方面，初步考慮分兩步走。
首先是制定統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則，明確政府會(huì)計(jì)核算原則。在科學(xué)規(guī)范和界定政府單位范圍基礎(chǔ)上，對(duì)資產(chǎn)負(fù)債收入匯率等會(huì)計(jì)要素的計(jì)量和確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，研究制定規(guī)范統(tǒng)一的基本準(zhǔn)則。適用于各級(jí)政府所有的政府單位。
接下來(lái)，在政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則的規(guī)范下，整合現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，建立新的政府會(huì)計(jì)制度體系。包括建立政府總會(huì)計(jì)制度和政府單位會(huì)計(jì)制度。
在會(huì)計(jì)原則方面，中國(guó)還將考慮實(shí)行修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，并與政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的制定和發(fā)展步伐相適應(yīng)，分部分、分步驟等實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制。
