一，什么是環(huán)境政策評估？
環(huán)境政策評估是指依據一定的標準和程序，對環(huán)境政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種制度行為。
長期以來，人們只顧無休止地制訂、頒布這樣或那樣的環(huán)境政策，對環(huán)境政策的效果如何，所知甚少，缺乏關心。這種只問耕耘、不問收獲的態(tài)度固然有體制的原因，但也與人們缺乏對環(huán)境政策評估重要性的認識有密切的關系。環(huán)境政策評估是指依據一定的標準和程序，對環(huán)境政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種制度行為，目的在于提高環(huán)境政策的可實施性，降低環(huán)境政策的實施成本，為環(huán)境政策改進和制定新的環(huán)境政策提供依據。
環(huán)境政策評估與戰(zhàn)略環(huán)境影響評價、可持續(xù)發(fā)展影響評價關系極為密切。環(huán)境政策評估的開展有利于推動可持續(xù)發(fā)展影響評價的開展。
二，環(huán)境政策評估的主要內容是什么？
環(huán)境政策評估主要是指對環(huán)境政策實施的有效性所進行的評估，包括效果評估、效率評估和影響評估、綜合評估等方面。
按照評估活動是在環(huán)境政策執(zhí)行之前還是之后，可以將環(huán)境政策評估分為預評估和后評估。環(huán)境政策預評估是在環(huán)境政策執(zhí)行之前進行的一種帶有預測性質的評估。這種從單純的事后檢測變成事前控制的工具是政策評估領域的一次重大突破。環(huán)境政策后評估是環(huán)境政策執(zhí)行完成以后對環(huán)境政策效果進行的評估，旨在鑒定人們執(zhí)行的環(huán)境政策對所確認問題確定達到的解決程度和影響程度，辯識環(huán)境政策效果成因，以求通過優(yōu)化環(huán)境政策運行機制的方式，強化和擴大環(huán)境政策效果的一種行為。
環(huán)境政策評估主要是指對環(huán)境政策實施的有效性所進行的評估，包括效果評估、效率評估和影響評估、綜合評估等幾個方面。
效果評估也稱結果評估或者是目標評估，是指對政策制定時原來預定的目標的實現(xiàn)程度進行評估。政策效果評估要對照原定目標完成的主要任務或指標，檢查政策實際實現(xiàn)的情況和變化，分析實際發(fā)生改變的原因，以判斷目標的實現(xiàn)程度。效果評估的另一項任務是要對政策原定決策目標的正確性、合理性和實踐性進行分析。在有些情況下，一些政策原定的目標可能不明確，或是不符合實際，在評估時也要給予分析。
政策效率評估是對環(huán)境政策結果和政策投入之間的關系所做的評估。在可能的情況下，最好要對環(huán)境政策的各個方案都進行效率上的評估。
環(huán)境政策付諸實施，產生了對環(huán)境—社會—經濟系統(tǒng)的影響。對于這一系統(tǒng)各個因素來說，可以進行專題評估；對于整個系統(tǒng)或者包括多個因素的子系統(tǒng)(如社會系統(tǒng))來說，需要進行影響的綜合評估。環(huán)境政策的影響評估，需要特別關注環(huán)境政策對社會、經濟方面的影響評估。
三，環(huán)境政策評估的標準有哪些？
環(huán)境政策投入、環(huán)境政策效益、環(huán)境政策效率、環(huán)境政策公平性和環(huán)境政策回應度。
環(huán)境政策評估活動實質上是一種價值判斷，而要進行價值判斷，必須要有一定的價值尺度，這個價值尺度就是評估標準。環(huán)境政策評估標準決定于評估目的，與評估者和評估方案密切相關。但它又具有客觀性，不是評估者可以隨意設定和廢除的，它必須客觀地反映社會對環(huán)境政策的要求。環(huán)境政策評估標準對于政策評估的正確性和科學性非常重要，可以說，沒有正確的評估標準，就沒有正確的政策評估。
一般而言，環(huán)境政策評估標準應包含以下幾個方面:環(huán)境政策投入、環(huán)境政策效益、環(huán)境政策效率、環(huán)境政策公平性和環(huán)境政策回應度。
環(huán)境政策投入。確定環(huán)境政策投入這個標準的目的，是要衡量一項環(huán)境政策所投入的各類資源的質和量，實際上是從資源投入的角度來衡量決策機構和執(zhí)行機構所做的工作，也就是環(huán)境政策成本的評估。在一般情況下，決策者和執(zhí)行者為達到環(huán)境政策目標而采取的行動和投入，是實現(xiàn)環(huán)境政策目標的有效途徑。因此，環(huán)境政策投入是評估環(huán)境政策的一個重要標準。
環(huán)境政策效益。環(huán)境政策效益是指達到環(huán)境政策目標的程度以及對環(huán)境—社會—經濟系統(tǒng)的實際影響。這個標準主要關注環(huán)境政策的實際效果是否與理想目標相符，在多大程度上相符，還存在多大的距離與偏差。
環(huán)境政策效率。環(huán)境政策效率是環(huán)境政策效益與環(huán)境政策投入之間的比率。確定環(huán)境政策效率的目的是要衡量一項環(huán)境政策要達到某種水平的產出所需的資源投入量，或者是一定量的環(huán)境政策投入所能達到的最大價值，它表現(xiàn)為環(huán)境政策效益與投入量之間的關系和比例。
環(huán)境政策公平性。環(huán)境政策公平性是指在環(huán)境政策執(zhí)行后導致與該環(huán)境政策有關的社會資源、利益及成本公平分配的程度。
環(huán)境政策回應度。環(huán)境政策實施后滿足特定社會團體需求的程度就是環(huán)境政策回應度。確立這一標準，目的是要從總體上衡量環(huán)境政策對社會的宏觀影響。
四，環(huán)境政策評估有哪些過程？
環(huán)境政策評估一般都要經過準備、實施和結束3個階段。
環(huán)境政策評估是一個動態(tài)過程，是一種有計劃、按步驟進行的活動。環(huán)境政策評估一般都要經過準備、實施和結束3個階段。
準備階段。周密的組織準備是評估工作的基礎和起點，也是評估工作得以順利進行和卓有成效的前提條件。組織準備比較充分，就能抓住關鍵問題，明確評估的中心和重點，避免盲目性。準備階段的主要任務包括:確立評估對象、制訂評估方案、組織評估人員。
實施階段。實施評估是整個環(huán)境政策評估活動中最重要的階段，其主要任務是利用各種調查手段全面收集環(huán)境政策制定、政策執(zhí)行、政策影響、政策效益等方面的信息，并在此基礎上進行系統(tǒng)的整理分類、統(tǒng)計和分析，運用相應的評估方法，并有可能采取公眾參與的形式，對環(huán)境政策進行評估，最終做出評估結論。實施評估階段的主要任務包括:廣泛收集環(huán)境政策信息、綜合分析環(huán)境政策
信息、綜合運用相應的評估方法以及公眾參與。
結束階段。環(huán)境政策評估的根本目的，形式上表現(xiàn)為得到評估結論，實質則是為了優(yōu)化環(huán)境政策的投入機制，排除環(huán)境政策運行中的弊端和障礙，增強環(huán)境政策的效力。因此，得出評估結論不是環(huán)境政策評估工作的結束，還要撰寫評估報告，以書面形式，提交給有關領導或部門，以便應用于實際的環(huán)境政策過程，為政府的科學決策服務。環(huán)境政策評估報告是評估結果的匯總，其內容要以環(huán)境政策本身的價值判斷為基礎，對評估過程、方法及評估中的一些重要問題進行必要說明，并提出建議。
五，環(huán)境政策評估的步驟是什么？
政策描述、政策方案識別、分析范圍的界定、評估方法的選擇、政策方案結果預測、政策方案的比較、最佳方案的選擇、監(jiān)控與后評估系統(tǒng)的設計。
根據國內外的經驗，具體實施環(huán)境政策評估時，一般按照以下這樣幾個步驟:
政策描述。政策描述需要指出制定該政策的社會背景，特別是對政策目標的描述，在評估中被考慮的各種因素、指標和應用方法往往要依據政策目標而定。在有些情況下，有關政策的基本情況非常清楚；而在另外一些情況下，特別是在政策制定的早期階段，有關政策的基本情況不是讓人一目了然，需要進行調查。
政策方案識別。政策方案描述了達到政策目標的不同途徑，或者是實施政策目標的行動計劃。這些行動計劃將對環(huán)境—社會—經濟系統(tǒng)產生影響，可能會或者實際上引起一些變化。正是這些變化或影響將被評估(預評估或后評估)，以確定最佳的政策方案，或者是確定已實施政策的真正效果。
分析范圍的界定。分析范圍的界定包括識別環(huán)境政策對環(huán)境—社會—經濟系統(tǒng)的影響，確定被選擇來評估政策方案影響效果的關鍵指標。而這些指標能夠被用來度量環(huán)境質量改善的程度、社會經濟方面的費用以及政策實施的成本等。分析范圍的界定還包括定義政策方案的空間范圍(如實施區(qū)域)和時間長短(如執(zhí)行時間)。實際上，這些因素也將影響對關鍵指標的定義。
評估方法的選擇。環(huán)境政策評估方法是環(huán)境政策評估過程中所用方法的總稱。由于評估對象往往涉及到很多的因素，復雜程度也較高，因此，若要環(huán)境政策評估按照嚴格、精確的方法進行還有不少困難。同時，我們也很難確切地區(qū)分哪些方法適用于政策效果評估，哪些方法適用于政策效率評估，以及哪些方法適用于政策影響評估。某些方法同時可適用于這3個方面的政策評估，而某一方面的政策評估同時需要多種方法的配合。總體上說，所選擇的(一組)評估方法應盡量具備如下特點:能夠識別政策方案的影響；能夠度量政策方案的影響效果；能夠度量政策方案的效率。
政策方案結果預測。在預評估中，預測政策的影響效果常常是最困難的一步。評估方法也決定了如何來選擇評估指標。當然，評估方法必須能夠預測這些指標將隨著不同的政策方案而改變的情況。
政策方案的比較。得到每個政策方案的預測結果后需要進行比較。一些評估方法將對若干方案的預測結果進行大小比較，或者是全面的等級排列，如效益/費用比的排列。
最佳方案的選擇。最佳方案根據比較結果確定。相對而言，這樣的方案本身能夠體現(xiàn)基本國策的精神，符合國家總體發(fā)展戰(zhàn)略目標；能最大限度地實現(xiàn)政策目標；消耗的政策資源較少；實現(xiàn)政策目標的風險程度較小；實施過程中產生的副作用較小。
監(jiān)控與后評估系統(tǒng)的設計。在預評估中，監(jiān)控與后評估(跟蹤)系統(tǒng)必須保證能夠收集到必要的信息，為以后的后評估做準備。
六，環(huán)境政策評估的主要方法有哪些？
社會調查法、預測分析法、定量化技術、對比分析法、邏輯框架法和經濟評估方法。
環(huán)境政策評估的方法多種多樣，而且這些方法具有廣泛的適用性。評估環(huán)境政策效果的方法，也可能會用來評估環(huán)境政策的影響；反過來說，評估環(huán)境政策影響的方法，也可能會用來評估環(huán)境政策的效果。用來評估環(huán)境政策效率的經濟評估方法同樣可適用于環(huán)境政策效果與影響的評估。針對環(huán)境政策評估方法體系，從方法論角度劃分，可以是經驗分析的方法，也可以是演繹推理的方法，或者是經驗分析與演繹推理相結合的方法；從精確程度的角度劃分，可以是定性分析的方法，也可以是定量分析的方法，或者是定性分析與定量分析相結合的方法；從評估工具的角度劃分，可以是傳統(tǒng)的方法，也可以是現(xiàn)代的方法，或者是傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結合的方法。
環(huán)境政策評估中的一些較實用的方法包括:
社會調查法。社會調查法的具體種類很多，常用的社會調查法，從調查對象分類包括公眾調查法、專家調查法等；從調查方式分類包括訪問法、問卷法等。實際工作中，常常采用一些混合的調查方法，如將專家調查法與問卷法結合起來。
預測分析法。預測分析方法是指根據具體的預測目的、要求和預測對象的特點，為取得科學的預測結果而使用的研究手段和分析技術。目前預測分析方法已廣泛用于政策評估特別是在政策預評估中。根據環(huán)境政策評估的特點和預測學原則，環(huán)境政策評估主要采用的預測技術包括定性預測、約束外推預測和模擬模型預測等。
定量化技術。在進行環(huán)境政策的社會、經濟影響評估中，采用的定量化評估方法主要包括統(tǒng)計分析法、綜合評估法、線形規(guī)劃法、層次分析法、數據包絡分析法和基于理想解的排序法。
對比分析法。前后對比分析是環(huán)境政策評估的基本思維框架。通過環(huán)境政策執(zhí)行前后有關情況的對比分析，從中測度出環(huán)境政策的效果及價值。它通過大量的參數對比，使人們對環(huán)境政策執(zhí)行前后情況的變化一目了然。這不僅可以幫助人們了解環(huán)境政策的準確效果，還可以幫助人們認識環(huán)境政策的本質和特點。目前，這種方法主要有以下4種設計:簡單“前—后”對比分析、“投射—實施后”對比分析、“有—無政策”對比分析和“控制對象—實驗對象”對比分析。
邏輯框架法(LFA)。這是美國國際開發(fā)署(USAID)在1970年開發(fā)并使用的一種設計、計劃和評估的工具。邏輯框架不是一種機械的方法程序，而是一種綜合和系統(tǒng)地研究和分析問題的思維框架。在環(huán)境政策評估中采用它有助于對關鍵因素和問題做出系統(tǒng)的合乎邏輯的分析。
經濟評估方法。經濟評估方法如費用效益分析方法、費用效果分析方法、價值評估方法以及一些計量經濟學評估方法在政策評估中得到了越來越廣泛的應用。特別是費用效益分析方法(一般用于政策效率的評估)、費用效果分析方法(一般用于政策效果的評估)和價值評估方法(一般用于政策的經濟評估)已成為政策評估的重要工具。
七，怎樣進行環(huán)境政策評估？
案例:關停小造紙政策的社會經濟影響評估
造紙工業(yè)屬國民經濟的基礎原材料產業(yè)。紙和紙板的消費水平，已成為一個國家現(xiàn)代化水平和文明程度的重要標志之一。但是中國造紙原料以非木材纖維為主，存在著木漿比例小、企業(yè)規(guī)模小、中高檔紙種生產能力小、對環(huán)境污染重等“三小一大”的突出問題。為了控制造紙工業(yè)的環(huán)境污染，中國政府于1996年前后出臺了關閉小造紙的一系列政策，其中主要是
遵循上述評估程序和步驟，中國環(huán)境規(guī)劃院在“十五”初期采用費用效益分析方法，對“關停小造紙”政策的社會、經濟影響進行了評估，得出如下結論:
政策目標基本實現(xiàn)。根據截止到
付出了一定社會經濟成本。實施“關停小造紙”政策實際發(fā)生的社會經濟成本大約為415.8億元，其中企業(yè)產值損失、政府操作成本和社會間接成本分別為409.3億元、593.3萬元和5.94億元。
產生了明顯的經濟、環(huán)境效益。5933家小造紙企業(yè)的關停相當于每年削減了106.8萬噸COD，每年減少排放造紙廢水27.2億噸，并產生經濟收益438.5億元。包括水體功能效益213.5億元，水資源節(jié)約效益150億元，節(jié)省能源75億元。這些收益還不包括由于環(huán)境質量改善而引起的居民健康和生態(tài)環(huán)境改善所帶來的經濟價值。
造成了一定的社會影響。“關停小造紙”政策的社會影響主要包括對地方經濟發(fā)展和財政收入的影響、對紙品市場價格的影響、對農民收入和就業(yè)的影響以及對社會穩(wěn)定的影響等方面。其中既有正面影響，也有負面影響。
假設我們只考慮企業(yè)所得稅，企業(yè)所得稅的稅率統(tǒng)一按16％計算，那么關停小造紙企業(yè)可能減少國家稅收收入約65億元。
根據對淮河流域的調查，關停政策對紙品價格影響不大。
對不同的利益群體，關停小造紙廠產生了程度不同的影響。對造紙行業(yè)本身來講，從長遠看，可以認為沒有什么負面影響，而且關停為造紙行業(yè)提供一個行業(yè)更新改造和產品升級換代的契機。對小造紙廠的早期投資者來說，影響不大。但是對1994年和1995年投資甚至1996年初投資的小造紙廠，投資者可能還沒有收回投資成本。因此，對這些投資者影響較大。對于造紙廠雇員，關停將造成就業(yè)機會的喪失，從而影響他們的收入。對當地農民，關停小造紙廠造成就業(yè)機會和農作物副產品市場的消失。對一些小造紙廠比較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，關停小造紙廠對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的財政收入有很大的影響。
八，評估過程可能會受到哪些限制？
環(huán)境政策影響的多重性、政策目標的清晰程度、評估機構資格和評估人員的水平、資源的豐富程度。
環(huán)境政策的社會、經濟影響評估是在對環(huán)境政策目標進行科學的價值判斷，對評估邊界進行清晰的界定，對評估方法進行準確的遴選，在多名具備專業(yè)知識的技術人員參與、多部門的協(xié)作，并在大量的資金支持下，依據既定的標準、按照一定的程序和步驟開展的復雜的系統(tǒng)工程。
也正是因為環(huán)境政策評估的這種復雜性，使得評估會受到一些主客觀因素的限制，從而評估結果通常只能實現(xiàn)次優(yōu)而非最優(yōu)。
這些限制因素主要包括:環(huán)境政策影響的多重性、政策目標的清晰程度、評估機構資格和評估人員的水平和資源的豐富程度。
環(huán)境政策影響的多重性。一項環(huán)境政策的實施，產生的影響都是復雜而且多樣的。因此，政策影響的復雜性決定了環(huán)境政策的評估結果有可能不完全，內容會有所缺失，評估結論也存在一定的不確定性。
政策目標的清晰程度。在我國，一些環(huán)境政策尤其是環(huán)境規(guī)劃，政策目標并不十分清晰，僅僅是對政策目標進行了一些泛泛的定性規(guī)定，并沒有明確的定量指標。另外，某些規(guī)劃目標能夠在規(guī)劃期內實現(xiàn)，但有些規(guī)劃目標是要在規(guī)劃期結束后才能夠實現(xiàn)的，規(guī)劃目標的實現(xiàn)滯后于規(guī)劃措施的實施。政策目標的不清晰，會直接影響評估結果的準確性。
評估機構資格和評估人員的水平。環(huán)境政策和規(guī)劃的制定者評估政策或規(guī)劃的社會經濟影響不是很合適，難以保證評估結果的準確性與客觀性。此外，由于不同機構資源限制和評估人員的水平差異，即使對相同的一個結果或事實，做出的解釋和價值判斷都可能不同，有時甚至完全相反。
資源的豐富程度。建立科學準確的評估方法也需要充足的資金和技術儲備，這些資源的豐富與否毫無疑問會影響評估結果的準確性。
九，怎樣完善環(huán)境政策評估？
形成制度化的環(huán)境政策評估機制，建立獨立的環(huán)境政策評估機構，建立良好暢通的反饋機制，加強評估技術方法研究和評估技術人員培訓。
目前，我國環(huán)境政策評估的開展具有很大的隨意性，僅針對較少的環(huán)境政策開展了評估，并沒有形成規(guī)范化的評估制度。今后應從法律法規(guī)的角度對環(huán)境政策評估加以規(guī)定，使評估工作真正成為政策過程的一部分。
建立獨立的環(huán)境政策評估機構。目前我國還沒有專業(yè)獨立的環(huán)境政策評估機構，環(huán)境政策的評估主要由官方的環(huán)境政策研究評估機構來完成，直接為政府的政策制定與改進提供合理的建議。但是，官方的環(huán)境政策評估機構其定位是為政府服務，或多或少地受到政府意志的影響，其評估結論必然會帶有一定的主觀性。今后應該積極發(fā)展獨立的、第三方的環(huán)境政策評估機構，實現(xiàn)官方評估和外部、獨立評估的有機結合，以確保評估結果的科學性與客觀性。
建立良好暢通的反饋機制。環(huán)境政策評估的目的就是為政府提供政策制定與改進的建議，提高政策制定、執(zhí)行的效率。因此，應建立渠道暢通的環(huán)境政策評估結果反饋機制，將評估結果及時反饋給決策者以為他們改進政策制定、做出新的決策提供參考。
加強評估技術人員培訓與考核。評估技術人員的專業(yè)水平直接關系到評估結果的質量。因此，必須加強對政府決策人員和評估人員的教育、培訓，使其掌握政策評估的科學理論和相關技術方法；考慮實施評估人員的執(zhí)業(yè)資格證制度，以保證評估人員的專業(yè)水平。
(作者系中國環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工)
要點提示
一項環(huán)境政策的實施必然會對經濟、社會產生多方面的影響。而對這樣影響的準確、科學評估，有助于決策者提高政策制定水平、改進政策質量、降低政策成本。
本文全面介紹了環(huán)境政策評估的相關內容，如環(huán)境政策評估的概念、內容、標準、過程、步驟、方法等，并提出了完善環(huán)境政策評估的建議。
編輯心得
目前我國尚沒有形成真正科學意義上的環(huán)境政策評估體系，環(huán)境政策評估領域缺乏完備的、系統(tǒng)的、適宜的理論與方法指導。
建立完備的環(huán)境政策基本評估技術方法和程序，能夠改善我國的環(huán)境政策評估水平，幫助有關政府部門和機構找出最有效的環(huán)境政策，或者識別出政策的實施效果以及實施中存在的問題，最終建立一個充分體現(xiàn)社會、經濟和環(huán)境效益的環(huán)境政策體系。
