后金融危機時代,全球需求萎縮,貿易摩擦增多,給東部地區靠出口帶動經濟快速增長的模式帶來挑戰。國外投資現在進入服務業、房地產業的比重顯著上升,進入制造業的比重下降;產品內銷的比重顯著上升,外銷的比重下降,加之企業用工成本及環境資源成本的加大,東部地區面臨著空前的競爭壓力,客觀上需要實現從出口導向的外向型模式向內需主導的戰略轉變。東部地區在加快產業轉型升級步伐的同時實施產業向中西部轉移戰略,以擴大國內市場,這是后金融危機時代的必然選擇。在此背景下,國務院前不久印發了《關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》具有重要的現實意義。
東部地區有產業轉移的動力,中西部地區有承接產業轉移的需求和比較優勢,《指導意見》體現了產業轉移方和承接方的愿望。隨著東部沿海珠三角、長三角地區經濟的發展,其進一步發展面臨許多困境,資源環境約束日益增大,土地、勞動、能源等生產要素供給日益趨緊,企業運營成本日益攀高。另外,珠三角、長三角地區目前的產業以勞動密集型為主,處于產品價值鏈的低端環節,自主創新能力不足,產業同質化現象嚴重。這種產業結構難以維持經濟的進一步快速增長,所以必須進行產業結構升級,將勞動密集型產業、資源消耗高和環境約束大的產業轉移出去,為高科技、高層次企業的生存提供充足的要素供給,為承接國際產業轉移提供空間。
中西部地區處于較低經濟梯度區域,有承接產業轉移的需求,同時中西部地區在勞動力、土地、能源等生產要素的供給上具有綜合比較優勢,具有承接產業轉移的條件和能力。
改革開放30多年來,雖中西部與東部的相對差距呈逐漸縮小態勢,但絕對差距仍在擴大,西部地區城鎮居民人均可支配收入也低于全國平均水平。《指導意見》的出臺體現了國家進一步加大對中西部開發支持的力度,并通過中西部承接產業轉移發展區域經濟,力圖使生活水平、教育醫療水平、社會保障水平在東中西部地區均等化。這一舉措對我國全面實現小康社會的目標和維護社會的安定團結具有重要的意義。
《指導意見》的要義體現在以下幾個方面:
1.產業園區是承接產業轉移的重要載體。產業園區是承接產業轉移的重要載體,中西部各省區要充分發揮產業園區的載體功能,必須進一步優化產業園區建設規劃。中西部各省區在產業園區建設中雖已取得了顯著成效,但依然存在許多問題。因此,在承接產業轉移過程中應按《指導意見》的要求,對產業園區統籌規劃,避免盲目圈地布點和重復建設,支持符合條件的產業園區擴區升級,本著布局優化、產業集聚、用地集約、特色鮮明的原則建設園區,形成產業園區體系,使其成為承接產業轉移的良好載體。在產業園區建設中,要設立明確的產業進入標準,避免低水平重復,要把轉移項目作為推進產業升級的主導力量,同時還要緊密結合已有產業的發展方向和產業升級目標。另外,要建立不同地區、不同類園區之間的互動協調機制。
2.優良的“軟環境”是承接產業轉移的基本條件。《指導意見》要求加速中西部地區新型工業化和城鎮化進程,推動東部沿海地區經濟轉型升級,在全國范圍內優化產業分工格局。按照市場經濟規律,我國產業轉移依次從東向中西部梯度進行,目前東部地區工業化、城市化基本完成,中西部地區應依次銜接。但在承接轉移時一定要注重“軟環境”改善,如政務環境、法制環境、經營環境、生活環境、人文環境等。優良的“軟環境”對發展經濟至關重要,特別在政務環境的改善中,應規范政府行為,防止越位錯位,消除權力意識,樹立服務意識,提高服務效率。
3.資源節約和環境保護是承接產業轉移的根本要求。《指導意見》將資源承載能力、生態環境容量作為承接產業轉移的重要依據,要求加強資源節約和環境保護,推動經濟發展與資源、環境相協調。具體要求在產業承接時嚴把產業準入門檻,推進資源集約利用,加大污染防治和環境保護力度。在產業轉移過程中,由于環境標準在地區間存在梯度差,因此可能會為東部地區與資源、環境不協調的高耗能、高耗材產業提供“搭便車”機會。我國中西部尤其是西部地區自然生態環境脆弱,加之早期已有的化工、冶金、煤炭等資源消耗大、環境污染嚴重產業的存在,一旦對資源開發利用不當,破壞資源招致的代價會超過開發資源帶來的收益。這樣一來,西部地區的可持續發展會受到威脅,其發展經濟的外部成本會急劇加大。
4.完善承接產業轉移的體制機制是做好承接工作的切實保障。《指導意見》對深化行政管理和經濟體制改革、創新園區管理模式和運行機制、加強區域互動合作提出了要求,對提高行政效能、創新產業承接模式、建立合作發展與互利共贏新機制具有指導意義。在承接產業轉移工作中,政府應提高服務效率,進一步放寬市場準入,吸引民間投資,并通過發展和完善土地、資本、勞動力、技術等要素市場,促進生產要素優化配置;中西部地區通過與東部沿海地區、西部毗鄰地區之間合作共建產業園區,創新管理體制和運行機制,實現資源整合、聯動發展,實現優勢互補、互利共贏;在中西部條件較好的地方設立承接產業轉移示范區,充分發揮其典型示范和輻射帶動作用。
5.重視人才的積累和儲備是承接產業轉移,實現可持續發展的關鍵環節。《指導意見》提出通過加強職業技能培訓、完善就業和社會保障服務、引進高層次人才等多種途徑培育和開發人力資源,為中西部地區承接產業轉移和經濟可持續發展提供必要的人力資源和智力支持。投資對中西部地區經濟發展的推動作用不言而喻,但作用是有限的。要實現中西部地區經濟的可持續發展,自主研發和技術創新至關重要。因此,中西部地區必須加強人才的積累和儲備,重視勞動者素質的提高。只有這樣,轉移后的產業才能有人力資源支撐和智力支持,其技術進步、市場創新、體制創新和勞動力持續就業才有可能,中西部地區的經濟發展才有源動力。
《指導意見》從財稅、金融、產業與投資、土地、商貿、科教文化等六個方面明確了若干扶持政策。這六項扶持政策有利于保障產業的有序轉移和科學承接。
——在財稅政策方面,通過中央財政加大轉移支付,對中西部地區符合條件的國家級經濟技術開發區和高新技術開發區公共基礎設施項目貸款實施財政貼息等政策支持,有利于中西部地區優化承接產業轉移的環境;
——在金融政策方面,為了對產業轉移項目提供資金支持,同時促進中西部金融機構自身快速發展,提出了通過鼓勵和引導金融機構對符合條件的產業轉移項目提供信貸支持,支持符合條件的企業發行企業債券、中期票據、短期融資券、企業集合債券和上市融資,以及支持中西部地區金融機構參與多種市場的投融資活動等政策措施;
——在產業與投資政策方面,通過制定差別化產業政策,適當降低中西部地區鼓勵類產業門檻,以及對符合國家產業政策的產業轉移項目,根據權限優先予以核準或備案。這些政策支持既能優化產業轉移項目,又能保證產業有序轉移;
——在土地政策方面,強調優先安排產業園區建設用地指標。這一政策有助于縮短產業園區建設周期,有利于產業園區載體功能的發揮;
——在商貿政策方面,提出在條件成熟的地區設立與經濟發展水平相適應的海關特殊監管區域或保稅監管場所,培育和建設一批加工貿易梯度轉移重點承接地;
——在科教文化政策方面,相關政策有利于中西部地區完善產業技術創新體系,培養特色專業人才,營造良好的人文環境。
在《指導意見》的指導下,中西部地區承接產業轉移工作將會更加規范、有序、健康、有力地開展,分工合理、特色鮮明、優勢互補的現代產業體系將逐步形成,中西部地區自我發展能力將不斷增強。
