選擇 目前，很多地方正在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)的艱難選擇。最近出臺(tái)的全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃有望為這個(gè)“兩難”選擇提供有益的指導(dǎo)。 在市場(chǎng)需求與豐厚利益的驅(qū)動(dòng)下，一些西部省份已經(jīng)成為全國(guó)重要的能源供應(yīng)基地、礦產(chǎn)開采和冶煉基地，但也因此在一定程度上破壞了地下水資源。圖為有“中國(guó)煤礦之鄉(xiāng)”之稱的內(nèi)蒙古扎賚諾爾露天煤礦。
6月中下旬，我國(guó)南方部分地區(qū)頻發(fā)的洪水給不少地方造成嚴(yán)重?fù)p失。緊接著，7月初，40度以上的高溫便開始席卷全國(guó)十幾個(gè)省區(qū)市。
在北京市民陳先生的印象中，今年以來，全國(guó)極端天氣出現(xiàn)的頻率似乎越來越高。“而在這背后一部分原因，便是我們對(duì)資源環(huán)境的過度開發(fā)利用，對(duì)生態(tài)的破壞。”陳先生說。
不過，讓陳先生感到欣慰的是，一項(xiàng)以資源環(huán)境等要素為考量基礎(chǔ)的規(guī)劃已經(jīng)編制完成，并已經(jīng)過國(guó)務(wù)院批復(fù)，不久后即將正式實(shí)施。國(guó)務(wù)院總理溫家寶6月12日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。
該規(guī)劃根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向和政策，推進(jìn)形成優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。
“這個(gè)規(guī)劃第一次對(duì)不應(yīng)該進(jìn)行工業(yè)化和城市化的地區(qū)說出了‘不’字。”國(guó)家“十一五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員、“全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃”課題組組長(zhǎng)樊杰在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說。
樊杰認(rèn)為，中國(guó)長(zhǎng)期以來都忽略了對(duì)國(guó)土開發(fā)空間結(jié)構(gòu)的整體部署，沒有一部規(guī)劃能夠告訴我們中國(guó)在20年、50年以后國(guó)土空間會(huì)是什么樣，也沒有一部規(guī)劃能夠告訴我們未來承受我國(guó)城鎮(zhèn)化的國(guó)土空間在哪里。而且，過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，人們普遍認(rèn)為工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品是產(chǎn)品，但忽略了環(huán)境資源也是產(chǎn)品，也是可以被計(jì)算出價(jià)值的。樊杰認(rèn)為，生態(tài)建設(shè)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化一樣，都是發(fā)展，都應(yīng)該從發(fā)展中獲得效益。
規(guī)劃為何遲遲沒有出臺(tái)
推進(jìn)形成主體功能區(qū)是“十一五”規(guī)劃綱要提出的重要內(nèi)容。早在2006年，主體功能區(qū)規(guī)劃的概念就被提出。此后，該規(guī)劃一直處于編制和完善過程中。
“十一五”已經(jīng)進(jìn)入“收官”之年，如今規(guī)劃盡管已經(jīng)批復(fù)，但規(guī)劃全文卻為何至今沒有出臺(tái)？
樊杰對(duì)此認(rèn)為，這個(gè)過程不止是編制規(guī)劃的工作過程，更加重要的是，這也是一個(gè)讓規(guī)劃的理念在更大范圍受到認(rèn)可的過程。
“新規(guī)劃有很多先進(jìn)理念。比如如何認(rèn)識(shí)發(fā)展問題，從過去追求GDP的增長(zhǎng)，到現(xiàn)在要進(jìn)行強(qiáng)調(diào)生態(tài)的、社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)，這個(gè)轉(zhuǎn)變也需要很多時(shí)間。”樊杰說。
中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)陳耀也認(rèn)為，規(guī)劃遲遲沒有出臺(tái)的原因之一在于思想和理論準(zhǔn)備尚不充分。 “作為新時(shí)期全新的一種規(guī)劃理念，作為國(guó)土空間管制的一種新的制度安排，需要在理論上有系統(tǒng)而深入的研究，需要較強(qiáng)的科學(xué)理論支撐，惟有如此，才能對(duì)社會(huì)上各種質(zhì)疑作出有說服力的解釋，才能在全社會(huì)形成廣泛的共識(shí)。”陳耀說。
陳耀認(rèn)為，規(guī)劃內(nèi)容不僅涉及到各地區(qū)的發(fā)展利益，同時(shí)也涉及到各部門的政策調(diào)整，尤其需要測(cè)算該規(guī)劃可能帶來的一些不平衡問題，如對(duì)禁止和限制開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政部門需要估計(jì)可能的規(guī)模和能力的平衡。只有在各部門對(duì)規(guī)劃方案會(huì)簽完成，達(dá)成一致，才可能最終經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)出臺(tái)。
此外，陳耀告訴記者，“限制和禁止開發(fā)區(qū)中的人口需要實(shí)施生態(tài)移民，如果不能給移民以滿意的安置，或者移民規(guī)模很大，而轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)很低，那么規(guī)劃受抵觸的可能性就很大。”
在樊杰的調(diào)研過程中，主體功能區(qū)在利益分配的需求上也顯現(xiàn)出差異。
“有一些積極要求多劃重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，又有一些則希望多劃限制開發(fā)區(qū)。他們的目標(biāo)都是一樣的，都是爭(zhēng)取更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。”樊杰說，不過，共性的一點(diǎn)是，在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)上，每個(gè)省份都希望至少有一塊“國(guó)字招牌”。
主體功能區(qū)劃推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展
陜西省社科院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任張寶通告訴本報(bào)記者，主體功能區(qū)規(guī)劃把全國(guó)區(qū)域進(jìn)行了準(zhǔn)確劃分，有效保障了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。例如，需要保護(hù)的區(qū)域和生態(tài)比較脆弱的區(qū)域以及森林公園等都采用禁止開發(fā)戰(zhàn)略，生態(tài)比較差的區(qū)域?qū)嵭邢拗崎_發(fā)，重點(diǎn)地區(qū)和優(yōu)化地區(qū)例如珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū)的發(fā)展會(huì)有更確切的政策依據(jù)。另外對(duì)指導(dǎo)各個(gè)地區(qū)，特別是各省都有了具體的宏觀調(diào)控指導(dǎo)意見，這些對(duì)我國(guó)快速發(fā)展是非常有必要的。
陳耀也認(rèn)為，全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃最根本的影響在于改變過去國(guó)土空間開發(fā)的無序、無度和盲目狀態(tài)，這種無序、無度和盲目的開發(fā)主要表現(xiàn)在超越了當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載力。通過主體功能區(qū)規(guī)劃促使地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的目的。
正是由于主體功能區(qū)劃能有效推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，部分省區(qū)市的積極性還是相當(dāng)高的。樊杰告訴記者，當(dāng)時(shí)在對(duì)全國(guó)的國(guó)土空間進(jìn)行劃分時(shí)，專家組最擔(dān)心的問題是，取消或縮小限制開發(fā)區(qū)會(huì)成為地方政府的主流意見，但是結(jié)果讓我們很意外。
“我記得在各個(gè)地方提出的10條意見中，有6條意見是要求增加限制開發(fā)區(qū)或擴(kuò)大限制開發(fā)區(qū)的面積，且以中西部為主。這說明，二三十年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)已經(jīng)讓這些地區(qū)意識(shí)到這個(gè)問題。”樊杰說。
重慶市發(fā)展改革委主任楊慶育告訴本報(bào)記者，重慶市早在2004年就開始了主體功能區(qū)規(guī)劃的前期工作，作為全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制試點(diǎn)8個(gè)省市之一，重慶市委、市政府高度重視，重慶市發(fā)展改革委作為規(guī)劃編制牽頭部門，對(duì)此項(xiàng)創(chuàng)新性工作進(jìn)行了積極探索與實(shí)踐。
浙江寧波也早在2005年就開始著手進(jìn)行主體功能區(qū)劃的探索。寧波市發(fā)展改革委副主任詹榮勝告訴本報(bào)記者，2005年初，寧波市發(fā)展改革委就委托中科院南京地理和湖泊研究所，專題做了寧波市域空間開發(fā)適宜性分區(qū)研究。
而江西省《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》之所以出現(xiàn)“生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”字樣，正是當(dāng)?shù)卣闹鲃?dòng)要求。江西省發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》就很好地體現(xiàn)了主體功能區(qū)理念。 整體部署國(guó)土開發(fā)空間
不久前，黨中央和國(guó)務(wù)院召開了西部大開發(fā)工作會(huì)議，提出要奮力將西部大開發(fā)推向深入。在陳耀看來，未來10年，國(guó)家無疑將加大對(duì)西部地區(qū)的支持力度，“如何又加快西部發(fā)展又體現(xiàn)主體功能區(qū)的要求，是必須處理好的問題”。
實(shí)際上，陳耀所說的難題是主體功能區(qū)劃和其他區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃處理好關(guān)系的問題。
陳耀認(rèn)為，這個(gè)關(guān)系實(shí)質(zhì)是發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。要處理好這些方面的關(guān)系，就要做到在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)的“雙贏”。
樊杰認(rèn)為，我國(guó)是一個(gè)資源發(fā)展條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差別非常大的國(guó)家，長(zhǎng)期以來，忽視了對(duì)國(guó)土開發(fā)空間結(jié)構(gòu)的整體部署。樊杰認(rèn)為，這種缺失包括兩個(gè)方面，從時(shí)間上看，沒有一個(gè)規(guī)劃能夠告訴我們中國(guó)在20年、50年以后，國(guó)土空間是什么樣子。進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速期的中國(guó)，有1億人口進(jìn)城就需要培養(yǎng)出100個(gè)百萬人口的城市，這100個(gè)城市要出現(xiàn)在中國(guó)的什么地方更為合理？那么現(xiàn)在對(duì)這些地區(qū)就應(yīng)該在政策上加以引導(dǎo)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上有所引導(dǎo)。
而從規(guī)劃范圍來看，可能有些規(guī)劃，例如城市發(fā)展規(guī)劃也會(huì)涉及到20年的時(shí)間段，或者是一些部門規(guī)劃，比如交通運(yùn)輸規(guī)劃會(huì)展望到2030年，但總體上缺乏一個(gè)綜合規(guī)劃。樊杰告訴記者，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》是一個(gè)最高層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，或許能夠彌補(bǔ)這兩個(gè)方面的缺失。
張寶通也認(rèn)為，主體功能區(qū)規(guī)劃必須和其他經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略相互補(bǔ)充，這樣才能達(dá)到更好的效果，因?yàn)閱慰恳粋€(gè)戰(zhàn)略是不夠的，應(yīng)該用區(qū)域主體功能規(guī)劃來充實(shí)和完善其他經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。
實(shí)行多元化考核機(jī)制
由于牽涉到多方面的利益關(guān)系，尤其是中央和地方的發(fā)展博弈，很多人擔(dān)心主體功能區(qū)劃最后也遭遇“墻上掛掛”的命運(yùn)。
如何避免主體功能區(qū)劃遭遇“墻上掛掛”的命運(yùn)，陳耀認(rèn)為，必須對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃要賦予法律效應(yīng)。此外，陳耀認(rèn)為，要充分發(fā)揚(yáng)民主，要廣泛征求當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷囊庖姡荒苤皇且?guī)劃專家和領(lǐng)導(dǎo)定案。
而詹榮勝也表示，要讓規(guī)劃能順利實(shí)施就要增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。“主體功能區(qū)的劃定必須建立明確可操作的方法和指標(biāo)體系，并在保持行政單元完整性的基礎(chǔ)上，制定差別化的區(qū)域開發(fā)政策，使主體功能區(qū)劃真正成為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展的重要手段。”
樊杰告訴記者，“規(guī)劃要協(xié)調(diào)不同利益之間的關(guān)系，如部門利益之間的沖突，國(guó)家與地方利益之間的沖突等。這在規(guī)劃里是成立的，不是錯(cuò)誤的。”樊杰認(rèn)為，我國(guó)最核心的問題實(shí)際上是政府考核制度，尤其是地方對(duì)GDP的崇拜。
他建議，應(yīng)該把主體功能區(qū)規(guī)劃作為制定干部考核指標(biāo)的一個(gè)重要依據(jù)，對(duì)應(yīng)于不同地區(qū)承擔(dān)的功能，制定相應(yīng)的干部考核指標(biāo)體系。
在政績(jī)考核方面，詹榮勝認(rèn)為，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，在主體功能區(qū)劃基礎(chǔ)上制定差別化的政績(jī)考核辦法。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域重點(diǎn)考核經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量效益、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源利用效率等因素。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域重點(diǎn)考核經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況、城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)狀況、工業(yè)化和城市化推進(jìn)狀況等因素。限制開發(fā)區(qū)域重點(diǎn)考核生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等因素。禁止開發(fā)區(qū)域則重點(diǎn)考核生態(tài)資源保護(hù)狀況。
楊慶育告訴記者，重慶也在全市主體功能區(qū)規(guī)劃中已提出要建立有利于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。強(qiáng)化對(duì)各區(qū)縣（自治縣）提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力等方面的評(píng)價(jià)，按照不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。
