科研經(jīng)費“不夠花、不好花、不管用”的困局，嚴重阻礙了我國科技創(chuàng)新的步伐。瞄準科研經(jīng)費管理難點，近年來我國不斷推進“放管服”改革，簡化審批流程，提高科研經(jīng)費使用效率。
今年7月召開的國務院常務會議在“部署進一步改革完善中央財政科研經(jīng)費管理，給予科研人員更大經(jīng)費管理自主權(quán)”時提出，要“支持新型研發(fā)機構(gòu)實行‘預算+負面清單’管理模式，除特殊規(guī)定外，財政資金支持產(chǎn)生的科技成果及知識產(chǎn)權(quán)由新型研發(fā)機構(gòu)依法取得、自主決定轉(zhuǎn)化及推廣應用”。
北京市科學技術(shù)情報研究所副所長袁汝兵告訴《中國科學報》，科學研究帶有不確定性，“事前預算審批”的科研經(jīng)費，“預設(shè)”了科研過程，不利于開展科學研究；明確科研經(jīng)費分配機制，賦予新型研發(fā)機構(gòu)科技成果所有權(quán)、使用權(quán)，將為科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化解決一個重要“堵點”。
“打醬油的錢不能買醋”
近年來，我國一直采用“正面清單”模式管理科研經(jīng)費。該模式強調(diào)事前審批，對科研項目各環(huán)節(jié)管理有其正面作用。“科目設(shè)置過細、預算申報過嚴、預算調(diào)劑過繁。”袁汝兵說道。
例如，以前科研經(jīng)費中的勞務費和咨詢費嚴格區(qū)分，會議費、差旅費、培訓費互相獨立，實際需要的間接費用不可列支或比例過低。“經(jīng)費的科目設(shè)置過細，管得太多，導致‘打醬油的錢不能買醋’。”袁汝兵說。
負面清單，起源于國際商貿(mào)往來活動，相當于投資領(lǐng)域的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，清單之外的行業(yè)或領(lǐng)域則充分開放。
科研經(jīng)費負面清單模式，是在科研經(jīng)費從申請到使用、完成等一系列過程中，把法律法規(guī)或相關(guān)制度禁止的事項匯總編制成清單的模式。
在袁汝兵看來，實行“預算+負面清單”的科研經(jīng)費管理模式，是基于對科研機構(gòu)、科研人員充分信任基礎(chǔ)上的充分放權(quán)，負面清單是放權(quán)的底線。
負面清單模式提倡的是“法無禁止皆可為”，是科研經(jīng)費管理體系的重大變化。“必須預先做好科研經(jīng)費使用的風險分析，在此基礎(chǔ)上科學合理地設(shè)置‘負面清單’。”袁汝兵表示，“‘負面清單’條目的編制一定要有法可依。”
此外，還應設(shè)立專家參與機制，要向科技管理、財稅、審計乃至紀檢等相關(guān)專家廣泛征求意見。袁汝兵表示，“清單”的產(chǎn)生應充分征求科研機構(gòu)、科研人員的意見和建議，這既是對國家政策的積極宣傳，也是形成負面清單條文的重要方式。
中國高科技產(chǎn)業(yè)化研究會人才工作委員會執(zhí)行秘書長王洪亮表示，負面清單可以根據(jù)新型研發(fā)機構(gòu)和項目需要，結(jié)合管理部門要求自主制定，但也要秉持“底線”思維。如在科研經(jīng)費的使用上要“嚴禁從事違反中央八項規(guī)定精神等要求的行為；嚴禁利用不正當手段謀取私利的行為；嚴禁設(shè)置‘小金庫’、賬外賬，或虛報冒領(lǐng)、虛列支出等違反財經(jīng)紀律的行為；嚴禁用于與科研無關(guān)和違背科學共同體公認道德的行為；嚴禁用于違反國家法律法規(guī)及我國各項規(guī)章制度的行為”。
負面清單是科研經(jīng)費監(jiān)管的紅線。袁汝兵強調(diào)，一切虛假經(jīng)費支出和套取科研經(jīng)費的行為、與科研不相關(guān)的支出，都應納入負面清單。
“試水”負面清單管理
2018年，《北京市支持建設(shè)世界一流新型研發(fā)機構(gòu)實施辦法（試行）》印發(fā)，對新型研發(fā)機構(gòu)實行個性化合同管理制度，賦予其人員聘用、經(jīng)費使用、運營管理等方面的自主權(quán)，探索實行負面清單管理。
北京腦科學與類腦研究中心（簡稱“北京腦中心”）是北京市布局建設(shè)的新型研發(fā)機構(gòu)之一。該中心財務部部長白夢霞介紹，北京腦中心是由北京市政府發(fā)起的獨立法人事業(yè)單位，不定機構(gòu)規(guī)格，不核定人員編制，北京腦中心實行理事會領(lǐng)導下的主任負責制，擁有獨立的人事權(quán)、財務權(quán)、運營管理權(quán)。
“在充分信任的基礎(chǔ)上，科研經(jīng)費采取總項目預算控制，不設(shè)科目，自主安排經(jīng)費支出，項目負責人根據(jù)實際需要統(tǒng)籌使用經(jīng)費；但中心會結(jié)合相應制度，制定相關(guān)標準，比如差旅費、咨詢費、會議費等的執(zhí)行標準，切實做到放而不亂。”白夢霞表示。
在實行經(jīng)費負面清單管理方面，北京腦中心根據(jù)北京市文件規(guī)定，科研經(jīng)費“不得用于捐贈、投資、贊助、罰款及支付在職人員學歷性教育經(jīng)費等支出”。
新型研發(fā)機構(gòu)是一個創(chuàng)新綜合體。王洪亮表示：“新型研發(fā)機構(gòu)的經(jīng)費使用有‘靈活性’的訴求。只有經(jīng)費使用靈活，才能實現(xiàn)新型研發(fā)機構(gòu)的體制機制創(chuàng)新和功能的全面化。”
王洪亮認為，“預算+負面清單”的模式，既可以充分賦予新型研發(fā)機構(gòu)管理自主權(quán)，又可確保科研經(jīng)費使用“放得開、管得住”。
北京石墨烯研究院黨支部書記、科技發(fā)展部部長李萌表示，“預算+負面清單”制度讓新型研發(fā)機構(gòu)可以根據(jù)所從事領(lǐng)域科技創(chuàng)新特點和發(fā)展需求，按照既定的發(fā)展戰(zhàn)略開展科技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，而不是按照單個項目的指揮棒變來變?nèi)ィ欣谛滦脱邪l(fā)機構(gòu)的長期持續(xù)發(fā)展。
南京曉莊學院審計處方亞瑋和陳麗在《基于負面清單模式下的科研經(jīng)費管理探索》研究中指出，對于未在負面清單中列示的事項，可以用行政備案代替行政審批，以大大提高經(jīng)費使用效率，減少行政權(quán)力過多干預對科研活動產(chǎn)生的阻力。
強化事后審計監(jiān)督
目前，北京腦中心、北京石墨烯研究院、北京量子信息科學研究院等新型研發(fā)機構(gòu)，都在積極跟蹤國家政策，推動實行“預算+負面清單”科研經(jīng)費管理模式。
在王洪亮看來，新的科研經(jīng)費管理模式推行需要過程，“新型研發(fā)機構(gòu)要積極配備科研財務助理，提供預算編制、報銷等專業(yè)化服務，減輕科研人員事務性負擔”。
袁汝兵也表示，國家有關(guān)科研經(jīng)費的多項政策，其出發(fā)點是讓科研經(jīng)費更好地為科研服務，讓“經(jīng)費為人的創(chuàng)造性活動服務，而不能讓人的創(chuàng)造性活動為經(jīng)費服務”。要賦予科研人員真正的科研經(jīng)費使用自主權(quán)，激發(fā)、釋放科研人員的創(chuàng)新潛力，保障他們潛心鉆研、全力攻關(guān)。
同時，也要“強化過程公開，健全監(jiān)督管理”。袁汝兵表示，“預算+負面清單”試點單位、試點項目、試點人員的科研經(jīng)費執(zhí)行，建議以適當?shù)男问竭M行公開，接受同行監(jiān)督、公眾監(jiān)督、第三方監(jiān)督，并加強對科研經(jīng)費執(zhí)行的事中、事后監(jiān)管，嚴格對科研經(jīng)費違規(guī)的懲處。
方亞瑋和陳麗在研究中也指出，應以事中、事后監(jiān)管制度替代正面清單模式下的事前審批制度，例如建立科研項目在線監(jiān)控平臺，對科研經(jīng)費使用情況實施動態(tài)監(jiān)管；建立信用評估體系，由相關(guān)部門和專業(yè)人員對重點項目、環(huán)節(jié)進行跟蹤評價，根據(jù)評價結(jié)果調(diào)整監(jiān)管力度，提高監(jiān)管效率。
解決成果轉(zhuǎn)化重要“堵點”
提高科研經(jīng)費使用的自主權(quán)，有助于提升經(jīng)費使用的效率，促進科技成果產(chǎn)出。而“財政資金支持產(chǎn)生的科技成果及知識產(chǎn)權(quán)由新型研發(fā)機構(gòu)依法取得、自主決定轉(zhuǎn)化及推廣應用”，“解決了知識產(chǎn)權(quán)所有權(quán)、收益權(quán)不明的問題，有助于科技成果快速轉(zhuǎn)化落地。”王洪亮表示。
袁汝兵提出，以往出于科技成果的權(quán)屬關(guān)系不夠明確等種種原因，創(chuàng)新主體、科技人員不知道科技成果轉(zhuǎn)化與自己關(guān)系有多大，甚至覺得“成果轉(zhuǎn)化與我無關(guān)”，導致應用緩慢錯失轉(zhuǎn)化良機，很多成果最終只能“待字閨中”。此次政策精神為科技成果轉(zhuǎn)化解決了一個重要“堵點”。
“賦予了新型研發(fā)機構(gòu)這一新型創(chuàng)新主體明確的科技成果所有權(quán)，解決了‘有權(quán)轉(zhuǎn)’的問題，必將充分釋放新型研發(fā)機構(gòu)及其科技人員轉(zhuǎn)化科技成果的熱情，為科技人員‘甩開膀子’推進科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)設(shè)了有利環(huán)境。”袁汝兵說。
同時，“有權(quán)轉(zhuǎn)”問題的解決必將成為指引科技人員的創(chuàng)新動力，引領(lǐng)科技人員把論文寫在祖國的大地上，讓科技創(chuàng)新真正成為驅(qū)動發(fā)展的重要力量。
例如，北京石墨烯研究院近年來致力于打造引領(lǐng)世界的石墨烯新材料和裝備研發(fā)高地，已在石墨烯薄膜材料與裝備開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化方面取得重要進展，建成多條中試生產(chǎn)示范線；研究院以“研發(fā)代工”的模式，針對企業(yè)需求組建專門研發(fā)團隊，開展定制化的研發(fā)工作。
“我們的基礎(chǔ)研究隊伍和產(chǎn)業(yè)界并未形成良好互動，一是科技成果轉(zhuǎn)化率較低，二是企業(yè)研發(fā)自主創(chuàng)新能力和內(nèi)在動力不足。”李萌表示，明確的科研成果分配機制，可切實調(diào)動雙方研發(fā)人員的激勵性，提高創(chuàng)新活力，為推進以市場需求為牽引的科技成果轉(zhuǎn)化奠定良好基礎(chǔ)。
來源：《中國科學報》
