黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）明確提出加大環(huán)境治理力度的要求，把改善生態(tài)環(huán)境作為全面建成小康社會決勝階段的重點任務(wù)。這是黨中央堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，準(zhǔn)確研判環(huán)境形勢、順應(yīng)人民群眾期盼，作出的重大決策部署，意義重大、影響深遠(yuǎn)。
一、充分認(rèn)識加大環(huán)境治理力度的重大意義
黨中央、國務(wù)院歷來高度重視環(huán)境保護(hù)。黨的十八大以來，黨中央把環(huán)境保護(hù)擺到更加重要的位置，治理進(jìn)程明顯加快，生態(tài)文明建設(shè)取得新進(jìn)展。由于歷史積累的環(huán)境問題較多，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題仍然突出，資源約束趨緊，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。“十三五”時期，必須繼續(xù)加大環(huán)境治理力度，著力改善環(huán)境質(zhì)量。
（一）加大環(huán)境治理力度是補(bǔ)齊全面建成小康社會短板的必然選擇
小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是重要方面。我國環(huán)境質(zhì)量差、生態(tài)受損嚴(yán)重、風(fēng)險隱患高，環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限。生態(tài)環(huán)境已成為實現(xiàn)全面建成小康社會的短板和瓶頸制約。2014年，74個重點城市中僅有8個城市空氣質(zhì)量年均值達(dá)標(biāo)；全國地表水近10%為劣Ⅴ類，I—II類水質(zhì)比例較上年下降5.7個百分點。《建議》明確提出，要在補(bǔ)齊短板上取得突破性進(jìn)展。這就要求以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，用硬措施完成硬任務(wù)，實現(xiàn)與全面建成小康社會相適應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。
（二）加大環(huán)境治理力度是為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)在要求
《建議》提出，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，人民群眾對清新空氣、清澈水質(zhì)、清潔環(huán)境等生態(tài)產(chǎn)品的需求越來越迫切，希望能夠藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在。當(dāng)前，霧霾天氣、城市黑臭水體、飲用水源不安全等環(huán)境問題凸顯。必須加快解決突出環(huán)境問題，讓人民群眾切身感受到污染可以治理、環(huán)境能夠改善、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品能夠增加。
（三）加大環(huán)境治理力度是推動綠色發(fā)展的重大任務(wù)
《建議》提出，堅持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，特別是在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大形勢下，必須注重平衡和處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，著力推進(jìn)生產(chǎn)方式和生活方式綠色化。以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化發(fā)展方式、拓展發(fā)展空間、增強(qiáng)發(fā)展動力，堅持區(qū)域上守住生態(tài)紅線、行業(yè)上守住排污總量、準(zhǔn)入上守住環(huán)境門檻，既推動污染物排放降下來、環(huán)境質(zhì)量好起來，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、量增質(zhì)更優(yōu)。
二、“十三五”時期加大環(huán)境治理力度的目標(biāo)和重點任務(wù)
《建議》提出“十三五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，主要包括：生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善；生產(chǎn)方式和生活方式綠色、低碳水平上升；能源資源開發(fā)利用效率大幅提高，能源和水資源消耗、建設(shè)用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅減少；主體功能區(qū)布局和生態(tài)安全屏障基本形成。實現(xiàn)上述目標(biāo)，必須以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，抓住重點任務(wù)，推動實施重大環(huán)保行動和工程。
（一）堅持以提高環(huán)境質(zhì)量為核心
“十三五”時期環(huán)境保護(hù)要以提高環(huán)境質(zhì)量為核心。環(huán)境質(zhì)量是根本目標(biāo)，污染減排是重要手段。我國一些主要污染物排放量仍高達(dá)2000萬噸左右，只有再減少30%—50%，環(huán)境質(zhì)量才會明顯改善。
《建議》提出，擴(kuò)大污染物總量控制范圍，將細(xì)顆粒物等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)列入約束性指標(biāo)。這是對改善環(huán)境質(zhì)量的硬要求。要在繼續(xù)實施化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量控制基礎(chǔ)上，增加重點行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物排放量等作為約束性指標(biāo)，實施區(qū)域性、流域性、行業(yè)性差別化總量控制指標(biāo)。推進(jìn)實施燃煤電廠超低排放改造、大氣污染傳輸通道氣化、石化及化工行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物治理等一批環(huán)境治理重點工程，通過大工程帶動大治理。同時，進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評約束力。
（二）深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃
大氣、水、土壤，既是提供生態(tài)產(chǎn)品的環(huán)境要素，又是容納污染物的環(huán)境介質(zhì)。《建議》提出，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃。環(huán)境治理的重點就是堅決打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，將三大行動計劃的路線圖落實為各地的施工圖，推動環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。
深入實施大氣污染防治行動計劃。計劃提出十條35項具體措施，主要包括：強(qiáng)化污染綜合治理、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快企業(yè)技術(shù)改造、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高節(jié)能環(huán)保準(zhǔn)入門檻、完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、嚴(yán)格依法監(jiān)督管理、加強(qiáng)區(qū)域大氣污染防治協(xié)作、妥善應(yīng)對重污染天氣、落實地方政府企業(yè)和社會責(zé)任，經(jīng)過五年努力，全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。
深入實施水污染防治行動計劃。計劃提出十條238項具體治理措施，主要包括：全面控制污染物排放、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、著力節(jié)約保護(hù)水資源、強(qiáng)化科技支撐、充分發(fā)揮市場機(jī)制作用、嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、切實加強(qiáng)水環(huán)境管理、全力保障水生態(tài)環(huán)境安全、明確落實各方責(zé)任、強(qiáng)化公眾參與和社會監(jiān)督，到2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續(xù)提升。
編制實施土壤污染防治行動計劃。協(xié)同推進(jìn)污染預(yù)防、風(fēng)險管控、治理修復(fù)三大舉措，著力解決土壤污染威脅農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康兩大突出問題，到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，農(nóng)用地土壤環(huán)境得到有效保護(hù)，建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障。
（三）推進(jìn)多污染物綜合防治和環(huán)境治理
我國區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染和流域性水污染問題日益凸顯，需要積極探尋系統(tǒng)科學(xué)的治理思路和技術(shù)路線。
《建議》明確要求推進(jìn)多污染物綜合防治和環(huán)境治理，實行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治。環(huán)境治理不能搞單打一，需要堅持多污染物綜合防治和區(qū)域流域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，充分發(fā)揮多污染物綜合治理的協(xié)同效應(yīng)和區(qū)域流域的共治效應(yīng)，推動形成改善環(huán)境質(zhì)量的整體效果。強(qiáng)化污染防治和生態(tài)保護(hù)的聯(lián)動，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理。要推動多污染物協(xié)同控制，多污染源綜合防控，加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控和流域共治，建立統(tǒng)一的決策協(xié)商、信息通報、環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法和預(yù)警應(yīng)急機(jī)制。
（四）實施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放計劃
工業(yè)生產(chǎn)是主要污染源，二氧化硫排放量占88.1%，氮氧化物占67.6%，特別是工業(yè)排放的有毒有害物質(zhì)，對人體健康的損害更大。《建議》提出，實施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放計劃。
工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放，既是法律的基本要求，也是企業(yè)環(huán)境責(zé)任的底線要求，可以內(nèi)化企業(yè)環(huán)境行為的外部性，為公平競爭營造良好的市場環(huán)境。據(jù)估算，如果現(xiàn)有工業(yè)污染源均能夠做到穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，主要污染物排放量可以再減少40%左右。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度，確保新污染源排放達(dá)標(biāo)。對現(xiàn)有污染源，綜合采取清潔生產(chǎn)改造和污染深度治理、限產(chǎn)限排、停業(yè)關(guān)閉等措施，確保達(dá)標(biāo)排放。
（五）實現(xiàn)城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施全覆蓋和穩(wěn)定運行
隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，生活污染日益凸顯。生活源氨氮排放量占57.9%，生活垃圾年產(chǎn)生量超過1.7億噸。《建議》提出，實現(xiàn)城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施全覆蓋和穩(wěn)定運行。
城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理是城鎮(zhèn)管理和環(huán)境治理的重要內(nèi)容，是提高全社會環(huán)境意識和責(zé)任意識的重要載體。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)水污染防治中，重調(diào)水輕治理、重地上輕地下、重景觀輕排放、重水線輕泥線、重建設(shè)輕運行、重末端輕源頭、重規(guī)模輕質(zhì)量等問題相當(dāng)突出。要對城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)行填平補(bǔ)齊、升級改造和管網(wǎng)完善。到2020年，全國所有縣城和重點鎮(zhèn)具備污水收集處理能力，地級及以上城市建成區(qū)污水基本實現(xiàn)全收集、全處理，縣城、城市污水處理率分別達(dá)到85%、95%。加快城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)，破解一些城市面臨的“垃圾圍城”困境。建立健全政府和社會資本合作機(jī)制，吸引更多民間資本投入，保障污染治理設(shè)施穩(wěn)定運行。
（六）堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重
城市與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是相互補(bǔ)充、互為依存的唇齒關(guān)系。《建議》提出，堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重。
農(nóng)村是環(huán)境保護(hù)的短板，也是污染排放的重要來源。據(jù)第一次全國污染源普查，農(nóng)業(yè)源在化學(xué)需氧量、總氮、總磷排放量中所占比例，分別達(dá)到43.7%、57.1%和67.3%。要嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用水總量，實施化肥、農(nóng)藥零增長行動，支持規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場開展標(biāo)準(zhǔn)化改造和建設(shè)，深入開展秸稈資源化利用。加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，到2020年新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬個。
三、改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度
環(huán)境保護(hù)需要充分發(fā)揮制度的引導(dǎo)規(guī)制激勵約束等功能。《建議》提出，改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度。
（一）實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系
環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻現(xiàn)狀和民眾的巨大需求，決定了必須對其實行最嚴(yán)格的制度，源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲。這就需要發(fā)揮各方面的作用。地方各級政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，企業(yè)是污染治理的責(zé)任主體，公眾也有權(quán)利和義務(wù)共同參與環(huán)境保護(hù)。要形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，匯聚各種力量，產(chǎn)生最大合力。
（二）建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制
排污許可是國際上普遍采用的一項基本環(huán)境管理制度。《建議》明確要求，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制。加快制定排污許可管理條例，建立以排污許可證為核心的污染防治管理體系，有效銜接環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費等制度，將排污者應(yīng)當(dāng)遵守的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、總量控制指標(biāo)等方面的要求具體化，切實落實企業(yè)責(zé)任。
（三）建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)
環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境治理的基石。《建議》提出，建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。這就要堅持全面設(shè)點、全國聯(lián)網(wǎng)、自動預(yù)警、依法追責(zé)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展監(jiān)測評價，客觀、準(zhǔn)確地反映環(huán)境質(zhì)量、污染排放和生態(tài)狀況。開展環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)和應(yīng)用，為日常監(jiān)管提供支撐。
（四）開展環(huán)保督察巡視，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法
這是落實地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的重要抓手和突破口。重點督察黨中央、國務(wù)院環(huán)境保護(hù)重大決策部署，以及環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和國家環(huán)境保護(hù)計劃、規(guī)劃、重要政策措施的落實情況，推動地方黨委和政府及其有關(guān)部門落實環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”。實施好新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》，重點打擊偷排偷放、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)和不正常運行治污設(shè)施等違法行為，讓環(huán)境守法成為新常態(tài)。
（五）實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度
這是對環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新和突破。要將基層環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的管理職能統(tǒng)一到省級環(huán)保部門，獨立進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測。結(jié)合加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控和流域共治，探索建立跨地區(qū)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一治理。
（六）健全環(huán)境信息公布制度
全面推進(jìn)環(huán)境信息公開，主動發(fā)布環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、重點污染源、突發(fā)環(huán)境事件等信息。實行陽光審批，堅持環(huán)保審批依據(jù)、流程、結(jié)果全部公開。推行陽光執(zhí)法，公開環(huán)境行政處罰信息，及時向社會公布違法者名單。推動企業(yè)主動公開環(huán)境信息。把政府和企業(yè)都放在陽光下，接受公眾監(jiān)督，推動全社會參與環(huán)境保護(hù)。
摘自《經(jīng)濟(jì)日報》
