來源：《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報》，2014年2月24日
來自投中研究院的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2013年，由我國政府設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金達(dá)189只，累計可投資規(guī)模近1000億元（以基金首期出資規(guī)模為準(zhǔn)），參股子基金數(shù)量超過270只。近年來，各地政府設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展勢頭迅猛，規(guī)模迅速擴(kuò)大。其中，2009-2013年全國設(shè)立的政府引導(dǎo)基金達(dá)150只，基金總規(guī)模逾700億元。
業(yè)內(nèi)分析，在經(jīng)歷了2002-2006年的探索起步、2007-2008年的快速發(fā)展、2009年至今的規(guī)范化設(shè)立與運作三個階段后，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的政府引導(dǎo)作用日益增強(qiáng)、運作模式日趨完善，其發(fā)展已步入繁榮期。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步加大以市場化方式運作創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的力度，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的活力，為引導(dǎo)基金提供長久發(fā)展的源動力。
政府引導(dǎo)作用日益增強(qiáng)
近年來，我國先后頒布了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》以及《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，為創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立和運行提供了實質(zhì)性的法律指導(dǎo)。各地政府也相應(yīng)地制定了一系列地方實施辦法，設(shè)立引導(dǎo)基金的積極性顯著提高。
“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金資金來源的不同，在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的運作模式。資金全部來源于政府財政出資的引導(dǎo)基金，其運作過程中一般會以發(fā)揮政府引導(dǎo)職責(zé)為主。”投中研究院表示，政府引導(dǎo)基金對于子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、注冊地等各個方面都會有一定的限制，以更好地發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。
民間資本活躍度是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的重要基礎(chǔ)。記者了解到，在民間資本較為活躍的江浙地區(qū)，浙江省共設(shè)立了35只包括縣區(qū)級引導(dǎo)基金在內(nèi)的政府引導(dǎo)基金，江蘇省設(shè)立的政府引導(dǎo)基金達(dá)22只。同時，在風(fēng)險投資/私募股權(quán)投資最為活躍的北京、上海、廣東三地，政府部門也積極擔(dān)當(dāng)引導(dǎo)角色，三地已披露設(shè)立引導(dǎo)基金的數(shù)量分別為10只、11只和12只。目前，我國32個行政區(qū)中除港澳臺外，已有29個省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立了引導(dǎo)基金，其中既有省級引導(dǎo)基金，也有由地市或縣區(qū)級政府主導(dǎo)的引導(dǎo)基金。
由各地政府設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金不僅數(shù)量快速增長，其規(guī)模也迅速擴(kuò)大。近年來，上海、遼寧、內(nèi)蒙古等地相繼設(shè)立了規(guī)模達(dá)30億元的大型引導(dǎo)基金。蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金二期預(yù)期規(guī)模為150億元，募資完成后將成為我國規(guī)模最大的政府引導(dǎo)基金。此外，基金規(guī)模分別達(dá)50億元、40億元和30億元的北京股權(quán)投資發(fā)展基金、杭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金、大連市股權(quán)投資引導(dǎo)基金也備受市場矚目。據(jù)統(tǒng)計，目前我國設(shè)立的多數(shù)政府引導(dǎo)基金規(guī)模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導(dǎo)基金超過50只。
基金運作模式日趨完善
據(jù)業(yè)內(nèi)專家介紹，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金借鑒了國外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實踐與成熟經(jīng)驗。作為政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資的重要手段，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以“母基金”（FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權(quán)投資基金作為投資對象的特殊基金）的方式運作。引導(dǎo)基金通過與一般合伙人（GP）合作成立子基金將資金投入實體經(jīng)濟(jì)。
“我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性決定了其具有中國特色的運作模式。”投中研究院表示，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在設(shè)立、募資、管理、投資及退出等方面均設(shè)立了規(guī)范化的基金運作模式。
記者了解到，根據(jù)國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部等三部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》要求，引導(dǎo)基金的資金來源主要為支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金；引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益；閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益；個人、企業(yè)和社會無償捐贈的資金等。
“目前國內(nèi)的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金資金來源主要有兩種，一是地方政府通過財政出資獨立完成，二是政府與政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立。”投中研究院表示，我國絕大多數(shù)已設(shè)立的引導(dǎo)基金資金均來源于政府財政出資，只有少數(shù)的早期政府引導(dǎo)基金資金來源于政策性銀行，如由地方政府聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及山西省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資引導(dǎo)基金，由地方政府聯(lián)合中國進(jìn)出口銀行共同出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投及重慶市科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。
據(jù)了解，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金按照“政府引導(dǎo)、市場運作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的原則進(jìn)行投資運作，引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。目前，我國引導(dǎo)基金的主要運作模式有參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險補(bǔ)助、融資擔(dān)保及投資保障等。
“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以通過上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購等多種途徑實現(xiàn)退出。”投中研究院表示，由于引導(dǎo)基金是一種不以營利為目的的政策性基金，引導(dǎo)基金退出及利益分配的過程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。目前，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的退出方式主要有兩種。一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會投資人或公開轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán)。二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。
市場化建議浮出水面
“以市場化方式運作的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金與政府化運作的引導(dǎo)基金相比，具有更高的活力。”投中研究院認(rèn)為，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金作為政府參與創(chuàng)業(yè)投資的重要手段，是伴隨著政府鼓勵創(chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措而產(chǎn)生的，其作為一種政策性產(chǎn)物會長期存在。不過，政府引導(dǎo)基金未來是繼續(xù)以發(fā)揮政府職責(zé)為目的參與創(chuàng)業(yè)投資，還是向市場化的FOFs轉(zhuǎn)變、以市場化的方式運作，則取決于每一只政府引導(dǎo)基金自身的戰(zhàn)略定位。
“相對于由政府財政出資的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，資金來源多樣化的引導(dǎo)基金完全按照市場化的方式運作，具有較高的基金管理能力及市場化水平。”投中研究院表示，如由中新創(chuàng)投聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、由成都高新投與中國進(jìn)出口銀行聯(lián)合出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投等，其運作均相對市場化，不會對子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段等方面進(jìn)行限制，與一般的政府化引導(dǎo)基金相比，其在基金募資策略、投資策略、投資流程、退出策略、團(tuán)隊構(gòu)成等方面具有更高的管理能力及市場化水平。
“相對而言，以政府化原則運行的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由于在基金的治理及激勵機(jī)制等多方面存在缺陷，未來可能需要與外部的專業(yè)機(jī)構(gòu)合作以彌補(bǔ)其不足。”投中研究院建議，可以在引導(dǎo)基金成立初期委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助引導(dǎo)基金制定各類管理制度、在引導(dǎo)基金投資時對子基金進(jìn)行盡職調(diào)查、在引導(dǎo)基金投資完成后對子基金進(jìn)行投后監(jiān)控、在基金退出期協(xié)助引導(dǎo)基金完成退出等方面進(jìn)行合作。
關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的退出策略，投中研究院認(rèn)為，目前引導(dǎo)基金在退出方面的主要問題在于退出方式較為簡單且不逐利，缺乏實際的退出經(jīng)驗。上市和并購作為成熟的市場化退出策略，是私募股權(quán)投資實現(xiàn)資本退出的重要方式，而引導(dǎo)基金卻極少觸及。在引導(dǎo)基金市場化過程中，上市和并購也應(yīng)成為引導(dǎo)基金重要的退出策略組成部分。
“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金向市場化轉(zhuǎn)型，將為引導(dǎo)基金自身提供長久發(fā)展的源動力。”投中研究院表示，在我國189只創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金中，部分完全按照市場化方式運作的引導(dǎo)基金目前已經(jīng)積累了寶貴經(jīng)驗。其中，蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在設(shè)立之初便定位為市場化運作的母基金，其I期引導(dǎo)基金目前已與國內(nèi)著名GP機(jī)構(gòu)合作設(shè)立了16只子基金。
