國發(fā)〔2007〕38號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：
資源型城市(包括資源型地區(qū))是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導產(chǎn)業(yè)的城市類型。長期以來，作為基礎能源和重要原材料的供應地，資源型城市為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了突出貢獻。但是，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和資源衰減等原因，這些城市在發(fā)展過程中積累了許多矛盾和問題，主要是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、失業(yè)和貧困人口較多、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、維護社會穩(wěn)定壓力較大等。加大對資源型城市尤其是資源枯竭城市可持續(xù)發(fā)展的支持力度，盡快建立有利于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的體制機制，是貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，也是當前保障能源資源供給、保持國民經(jīng)濟持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。為此，現(xiàn)提出以下意見：
一、促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的指導思想、基本原則和工作目標
指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略思想，以增加就業(yè)、消除貧困、改善人居條件、健全社會保障體系、維護社會穩(wěn)定為基本目標，以深化改革、擴大開放和自主創(chuàng)新為根本動力，制定強有力的政策措施，不斷完善體制機制，大力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源型城市經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
基本原則：一是堅持深化改革，擴大開放。建立健全資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，積極引進外部資金、技術和人才，拓展資源型城市發(fā)展空間。二是堅持以人為本，統(tǒng)籌規(guī)劃。努力解決關系人民群眾切身利益的實際問題，實現(xiàn)資源產(chǎn)業(yè)與非資源產(chǎn)業(yè)、城區(qū)與礦(林)區(qū)、農(nóng)村與城市、經(jīng)濟與社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是堅持遠近結(jié)合，標本兼治。著眼于解決資源型城市存在的共性問題和深層次矛盾，抓緊構(gòu)建長效發(fā)展機制，同時加快資源枯竭城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，解決好民生問題。四是堅持政府調(diào)控，市場導向。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，激發(fā)各類市場主體的內(nèi)在活力；政府要制定并完善政策，積極進行引導和支持。
工作目標：2010年前，資源枯竭城市存在的突出矛盾和問題得到基本解決，大多數(shù)資源型城市基本建立資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強。2015年前，在全國范圍內(nèi)普遍建立健全資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，使資源型城市經(jīng)濟社會步入可持續(xù)發(fā)展軌道。
二、建立健全資源型城市可持續(xù)發(fā)展長效機制
建立資源開發(fā)補償機制。在資源開采過程中，遵循市場規(guī)律，采取法律、經(jīng)濟和必要的行政措施，引導和規(guī)范各類市場主體合理開發(fā)資源，承擔資源補償、生態(tài)環(huán)境保護與修復等方面的責任和義務。要按照“誰開發(fā)、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，明確企業(yè)是資源補償、生態(tài)環(huán)境保護與修復的責任主體。對資源已經(jīng)或瀕臨枯竭的城市和原中央所屬礦業(yè)、森工企業(yè)，國家給予必要的資金和政策支持，幫助解決歷史遺留問題，補償社會保障、生態(tài)、人居環(huán)境和基礎設施建設等方面的欠賬。
建立衰退產(chǎn)業(yè)援助機制。資源型城市要統(tǒng)籌規(guī)劃，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，積極轉(zhuǎn)移剩余生產(chǎn)能力，完善社會保障體系，加強各種職業(yè)培訓，促進下崗失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)，解決資源型企業(yè)歷史遺留問題，保障資源枯竭企業(yè)平穩(wěn)退出和社會安定。對資源已經(jīng)或瀕臨枯竭的城市，各級人民政府要施行有針對性的扶持政策，幫助解決資源枯竭礦山(森工)企業(yè)破產(chǎn)引發(fā)的經(jīng)濟衰退、職工失業(yè)等突出矛盾和問題。
完善資源性產(chǎn)品價格形成機制。要加快資源價格改革步伐，逐步形成能夠反映資源稀缺程度、市場供求關系、環(huán)境治理與生態(tài)修復成本的資源性產(chǎn)品價格形成機制。科學制定資源性產(chǎn)品成本的財務核算辦法，把礦業(yè)權(quán)取得、資源開采、環(huán)境治理、生態(tài)修復、安全設施投入、基礎設施建設、企業(yè)退出和轉(zhuǎn)產(chǎn)等費用列入資源性產(chǎn)品的成本構(gòu)成，完善森林生態(tài)效益補償制度，防止企業(yè)內(nèi)部成本外部化、私人成本社會化。
三、培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)
以市場為導向，以企業(yè)為主體，大力培育發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。有關部門和省級人民政府要因地制宜，加強指導，協(xié)助資源型城市尋求切合實際、各具特色的發(fā)展模式。對資源開采處于增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)期的城市，要制訂合理的開采計劃，運用新技術、新工藝，提高資源采收率，發(fā)展上下游產(chǎn)業(yè)，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高資源利用效率，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，同時要積極培育新興產(chǎn)業(yè)。對資源開采開始衰減的城市，要加強資源綜合評價，開發(fā)利用好各種共伴生資源，充分挖掘本地資源潛力，拓寬資源開發(fā)領域，重視開發(fā)利用區(qū)外、境外資源，為本地資源型企業(yè)尋找后備基地，同時抓緊培育發(fā)展成長性好、競爭力強的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。對于資源已經(jīng)或瀕臨枯竭的城市，要選擇好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向，重點用高新技術、先進適用技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，因地制宜，盡快形成新的主導產(chǎn)業(yè)。有關部門在規(guī)劃重大產(chǎn)業(yè)項目布局時，要適當向資源枯竭城市傾斜，幫助其加快培育新的經(jīng)濟增長點。
鼓勵有條件的資源型城市組織開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，積極探索農(nóng)業(yè)資源保護和合理利用的有效途徑。加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展流通業(yè)，支持將具備條件的資源型城市建設成為區(qū)域性物流中心。
四、著力解決就業(yè)等社會問題
堅持就業(yè)優(yōu)先的原則，努力為失業(yè)人員和新增勞動力就業(yè)創(chuàng)造條件。資源型城市要積極貫徹落實黨中央、國務院關于加強就業(yè)再就業(yè)工作的一系列部署，認真執(zhí)行職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、社會保險補貼、小額擔保貸款等就業(yè)再就業(yè)扶持政策，支持下崗失業(yè)人員再就業(yè)。加大對資源型城市職業(yè)教育的支持力度，職業(yè)教育實訓基地建設專項資金要向資源型城市適當傾斜，中央和地方設立的中等職業(yè)教育助學金要對資源枯竭城市的家庭經(jīng)濟困難學生給予必要的傾斜支持。大力開發(fā)公益性工作崗位，健全就業(yè)服務體系，優(yōu)先解決“零就業(yè)家庭”就業(yè)問題。鼓勵自主創(chuàng)業(yè)和企業(yè)吸納就業(yè)，對下崗失業(yè)人員從事個體經(jīng)營以及吸納下崗失業(yè)人員符合條件的企業(yè)，按規(guī)定享受有關優(yōu)惠政策。支持大中型資源開采企業(yè)通過主輔分離、輔業(yè)改制等渠道，妥善分流安置職工。鼓勵資源已經(jīng)或瀕臨枯竭的企業(yè)整體或部分搬遷到其他地區(qū)開發(fā)新資源，帶動本企業(yè)職工異地就業(yè)。鼓勵承載現(xiàn)有人口確實困難的資源枯竭城市的居民易地就業(yè)或遷移到其他地區(qū)，遷出、遷入地人民政府要積極為移民的搬遷、生活和就業(yè)等提供便利條件。
采取有效措施努力消除資源枯竭城市的貧困代際傳遞現(xiàn)象。對資源枯竭城市中享受城市居民最低生活保障政策的家庭義務教育階段學生，實行“兩免一補”政策。進一步完善基本養(yǎng)老、失業(yè)、基本醫(yī)療等社會保險制度，擴大覆蓋面，保證各項社會保險金按時足額支付。完善社會救助制度，對符合條件的貧困人群按規(guī)定及時給予救助。防止在企業(yè)破產(chǎn)、改制過程中發(fā)生侵害人民群眾合法權(quán)益的事件，維護社會穩(wěn)定。
抓緊改造棚戶區(qū)。繼續(xù)支持東北地區(qū)加快完成棚戶區(qū)改造，同時研究解決其他地區(qū)資源型城市棚戶區(qū)改造問題。對難以實現(xiàn)商業(yè)開發(fā)的棚戶區(qū)改造，中央政府給予適當支持，主要用于新建小區(qū)內(nèi)部和連接市政公共設施的供排水、供暖、供氣、供電、道路的外部基礎設施，以及配套學校、醫(yī)院的建設。棚戶區(qū)的拆遷安置應符合有關法律法規(guī)及政策要求，考慮低收入居民的實際困難，地方人民政府及企業(yè)給予適當補助。切實加強改造后住宅區(qū)的管理和服務工作，鞏固改造成果。
五、加強環(huán)境整治和生態(tài)保護
加大資源型城市基礎設施建設投資力度，增強和完善城市功能，創(chuàng)造宜居環(huán)境。對政策規(guī)定的環(huán)境補償和整治資金，企業(yè)要足額提取和安排，政府要足額征收和安排，并確保專款專用，管好用好。做好土地復墾規(guī)劃，從征收的土地復墾費中撥出一部分資金，加大礦山廢棄土地的復墾力度。科學編制水資源規(guī)劃，合理配置水資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水。有關部門在安排土地開發(fā)整理項目和天然林保護、退耕還林、防護林、小流域治理、水土保持等生態(tài)治理工程時，適當向資源型城市傾斜。
加強深部采空區(qū)、特大型礦坑對地質(zhì)結(jié)構(gòu)、地下水文造成危害的基礎性研究，制定治理辦法。繼續(xù)做好采煤沉陷區(qū)治理，抓緊組織治理廢棄的露天礦坑、矸石山等重大地質(zhì)災害隱患，有效預防矸石山自燃和坍塌等事件發(fā)生。加大對石油開采造成的水位沉降漏斗、土地鹽堿化等問題的治理力度。繼續(xù)鞏固“天保”工程成果，調(diào)減木材產(chǎn)量，完善配套政策。加快公益林和商品林建設，保護生態(tài)環(huán)境。按照“誰治理，誰受益”的原則，積極引導社會力量參與礦山環(huán)境治理。有關地方人民政府和企業(yè)可研究組建專業(yè)化礦區(qū)治理公司，依托其研究制訂礦山治理規(guī)劃并組織實施。
新建礦區(qū)要認真借鑒和吸取歷史經(jīng)驗教訓，著眼長遠，科學規(guī)劃，合理布局，嚴格界定生產(chǎn)和生活區(qū)。加強對礦山資源開發(fā)規(guī)劃和建設項目的環(huán)境影響評價工作，制訂資源開發(fā)環(huán)評內(nèi)容、標準和規(guī)范。資源開采前必須進行生態(tài)破壞和經(jīng)濟損失專項評估，對可能造成嚴重生態(tài)破壞和重大經(jīng)濟損失的，應禁止開采；經(jīng)評估可以開采的，應采取有效防范措施。加強對資源開采活動的環(huán)境監(jiān)理，切實預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞。
推廣先進適用的開采技術、工藝和設備，提高礦山回采率、選礦和冶煉回收率及勞動生產(chǎn)率，減少物資能源消耗和污染物排放，提高產(chǎn)品附加值。大力推進共伴生資源和尾礦、廢棄物綜合利用。在油氣開采與加工、煤炭采掘與轉(zhuǎn)化及其他礦業(yè)開采與加工企業(yè)中，大力推廣清潔生產(chǎn)技術，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。對于符合循環(huán)經(jīng)濟要求的企業(yè)和項目，各級人民政府可給予一定的投資補貼和優(yōu)惠政策支持。
六、加強資源勘查和礦業(yè)權(quán)管理
加強對資源型城市現(xiàn)有礦區(qū)周邊及深部礦業(yè)權(quán)的管理，根據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃組織編制礦區(qū)規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設置方案。原礦區(qū)深部及周邊的資源勘查，經(jīng)批準可由原礦業(yè)企業(yè)中技術裝備先進、資源回收利用率高的大型礦業(yè)企業(yè)以協(xié)議出讓方式獲取礦業(yè)權(quán)并進行勘查。允許礦業(yè)企業(yè)的礦產(chǎn)資源勘查支出計入礦產(chǎn)品成本。進一步做好危機礦山接替資源找礦工作，加大對礦業(yè)企業(yè)接替資源預查和普查的支持力度，引導礦業(yè)企業(yè)出資完成詳查和勘探，增強危機礦山的資源保障能力。
對于新發(fā)現(xiàn)礦區(qū)，在以市場競價方式有償取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的原則下，優(yōu)先支持資源枯竭城市的礦業(yè)企業(yè)開發(fā)。省際之間的異地資源開發(fā)，由國務院有關部門協(xié)調(diào)。省(區(qū)、市)內(nèi)的異地資源開發(fā)，由省(區(qū)、市)人民政府協(xié)調(diào)。
七、加大政策支持力度
中央和省級財政要進一步加大對資源枯竭城市的一般性和專項轉(zhuǎn)移支付力度。2007—2010年，設立針對資源枯竭城市的財力性轉(zhuǎn)移支付，增強其基本公共服務保障能力，重點用于完善社會保障、教育衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共基礎設施建設和專項貸款貼息等方面。具體方案和首批資源枯竭城市界定名單分別由財政部和發(fā)展改革委、國土資源部、振興東北辦另行上報國務院。
改革資源稅制度，完善資源稅計稅依據(jù)，調(diào)整資源稅負水平，加強資源稅的征收管理，增加資源開采地的財政收入。
結(jié)合建立礦山環(huán)境治理恢復保證金制度試點，研究建立可持續(xù)發(fā)展準備金制度，由資源型企業(yè)在稅前按一定比例提取可持續(xù)發(fā)展準備金，專門用于環(huán)境恢復與生態(tài)補償、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、解決企業(yè)歷史遺留問題和企業(yè)關閉后的善后工作等。地方各級人民政府要按照“企業(yè)所有、專款專用、專戶儲存、政府監(jiān)管”的原則，加強對準備金的監(jiān)管，具體辦法由各地根據(jù)實際情況制定。
鼓勵金融機構(gòu)在防范金融風險的前提下，設立促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展專項貸款，加大對資源型城市和資源型企業(yè)的支持力度，積極為資源型城市各類企業(yè)特別是中小企業(yè)提供金融服務。
東北地區(qū)是資源型城市較為集中的區(qū)域。要把促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展作為振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的一項重要任務。在未來5年內(nèi)，安排一部分國債資金和中央預算內(nèi)基本建設資金，集中扶持東北地區(qū)資源型城市建設一批能夠充分吸納就業(yè)、資源綜合利用和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的項目。財政部門要加大支持力度，幫助東北地區(qū)和中西部地區(qū)資源枯竭城市解決廠辦大集體、企業(yè)辦社會等歷史遺留問題。
八、明確任務，落實責任
資源型城市的可持續(xù)發(fā)展工作由省級人民政府負總責。轉(zhuǎn)型試點市人民政府要抓緊做好轉(zhuǎn)型規(guī)劃，提出轉(zhuǎn)型工作的具體方案并組織實施。要把解決失業(yè)問題、消除貧困、健全社會保障體系、棚戶區(qū)搬遷改造、采煤沉陷區(qū)治理、環(huán)境整治與生態(tài)保護等工作情況，作為今后一段時期資源型城市各級人民政府主要領導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容。
國務院有關部門要切實履行職責，幫助資源型城市解決經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設中的突出矛盾和問題，抓緊研究落實配套的政策措施；要加強協(xié)調(diào)配合，建立協(xié)商機制，發(fā)揮合力，共同推進。
資源型企業(yè)要深化改革，加快自主創(chuàng)新，強化資源節(jié)約和環(huán)境保護意識，切實承擔社會責任。經(jīng)濟效益較好的企業(yè)要及時主動地解決歷史遺留問題，增強發(fā)展后勁。具備條件的企業(yè)要積極謀劃和開發(fā)異地后備資源，發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)，做好資源枯竭時的順利轉(zhuǎn)產(chǎn)準備。
各地區(qū)、各部門要充分認識促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作的重要性、緊迫性和艱巨性，抓緊將有關政策措施落到實處，務求實效，努力開創(chuàng)資源型城市全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的新局面。
國務院
二○○七年十二月十八日
