“揭榜掛帥”，也被稱為“揭榜制”“科技懸賞制”“任務(wù)導(dǎo)向型研究”“需求導(dǎo)向性研究”等，是一種以需求或任務(wù)為導(dǎo)向、以科研成果或解決方案來兌現(xiàn)的科研經(jīng)費(fèi)投入體制，一般是為了解決社會中特定領(lǐng)域的技術(shù)難題，由政府組織面向全社會開放的專門征集科技創(chuàng)新成果的一種科研資助安排。“揭榜掛帥”制度具有需求導(dǎo)向、聚焦重點(diǎn)、開放創(chuàng)新等優(yōu)點(diǎn)，從1714年英國政府設(shè)立經(jīng)度獎開始，“揭榜掛帥”已經(jīng)成為政府科研資助的重要手段。美國、歐洲、日本等國家和地區(qū)先后設(shè)立百余項(xiàng)影響重大的“揭榜掛帥”獎，推動科技創(chuàng)新，有效提升政府科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。
一、國外科研項(xiàng)目“揭榜掛帥”模式
1.英國：“揭榜掛帥”解決重大關(guān)鍵技術(shù)難題
1714年，英國政府嘗試以“揭榜”形式設(shè)立經(jīng)度獎，面向社會公開征集航海過程中測量經(jīng)度困難的解決方案，并最終由一名普通鐘表匠成功揭榜獲得2萬英鎊懸賞，其制作的航海鐘促進(jìn)了大英帝國在海權(quán)時(shí)代的崛起。從此以后，英國政府針對排水技術(shù)（1795年）、天花疫苗（1802年）、能源動力（1855年）等技術(shù)需求，多次采取“揭榜掛帥”機(jī)制設(shè)立科研項(xiàng)目。
2014年，英國政府再次啟動經(jīng)度獎，預(yù)計(jì)2022年9月30日結(jié)束。經(jīng)度獎以解決國家戰(zhàn)略關(guān)鍵技術(shù)難題為目標(biāo)，其特點(diǎn)是：戰(zhàn)略性強(qiáng)、獎金高、周期長，是非常態(tài)化的科研懸賞單項(xiàng)獎。經(jīng)度獎由英國前商業(yè)、創(chuàng)新技能部下屬的前創(chuàng)新署委托專業(yè)機(jī)構(gòu)英國國家科學(xué)技術(shù)與藝術(shù)基金會（NESTA）具體實(shí)施，設(shè)立經(jīng)度獎委員會、顧問團(tuán)、評審組、項(xiàng)目組等機(jī)構(gòu)，政府相關(guān)部門、相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)家、產(chǎn)業(yè)專家參與全過程管理。
1.1形成榜單階段
經(jīng)度獎委員會與40多位英國國內(nèi)領(lǐng)先科學(xué)家、工程師和政治家進(jìn)行磋商，擬定了一些適合經(jīng)度獎的全球挑戰(zhàn)題目。委托專業(yè)機(jī)構(gòu)IPSOS Mori（一家位于英國倫敦的市場研究公司）舉辦6次公共對話研討會，遴選發(fā)布人類面臨的重大的六大科學(xué)挑戰(zhàn)與難題清單：遏制抗生素耐藥性、治愈癱瘓病人、保證飲用水潔凈安全、延緩老年癡呆癥、解決饑餓問題及綠色飛行。隨后，委員會發(fā)起一個(gè)月的公眾投票，產(chǎn)生“最大難題”，最終確定遏制抗生素耐藥性為此次經(jīng)度獎主題，公布懸賞金額為1000萬英鎊。
1.2.揭榜階段
科研團(tuán)隊(duì)、企業(yè)、個(gè)人均可提交解決方案，委員會組織評審組以每4個(gè)月為周期對解決方案進(jìn)行評審，具有一定技術(shù)水平的解決方案都可獲得前期資助，前期資助采用“賽馬”式，設(shè)置階段性考核目標(biāo)分階段進(jìn)行資助，所有團(tuán)隊(duì)的前期資助金額為總懸賞金額的20%，并配套融資、投資、市場銷售等一對一服務(wù)，吸引社會資本對早期解決方案進(jìn)行投資，委員會選取了13個(gè)子基金，投入1萬-2.5萬英鎊不等的資金資助早期研究。最終，完全實(shí)現(xiàn)解決抗生素耐藥性的解決方案獲得總懸賞額的80%。
2.美國：“揭榜掛帥”成為科研項(xiàng)目管理常態(tài)化機(jī)制
美國十分重視國防科技，國防科技組織管理的兩個(gè)代表性機(jī)構(gòu)——國家航空航天局（NASA）和國防高級研究計(jì)劃局（DARPA）采取“揭榜掛帥”模式管理科技項(xiàng)目，吸引國防體系外的創(chuàng)新資源，保持技術(shù)優(yōu)勢。NASA和DARPA組織實(shí)施國防科技項(xiàng)目可以分為獲取需求、轉(zhuǎn)化為科技項(xiàng)目、選擇項(xiàng)目承擔(dān)單位、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目成果應(yīng)用5個(gè)階段。其中，獲取需求并轉(zhuǎn)化為科技項(xiàng)目是形成榜單階段，選擇項(xiàng)目承擔(dān)單位是揭榜階段。
2.1. 形成榜單階段
NASA和DARPA的科研任務(wù)，主要來源于3種途徑。
一是上級指定需求。NASA在行政上直屬總統(tǒng)管理，具體政策由白宮科技政策辦公室和國家安全委員會共同制定，DARPA主要承擔(dān)國防部的重大研究任務(wù)，以及白宮科技政策辦公室發(fā)起的部分科技計(jì)劃。
二是將戰(zhàn)略方向凝練成具體項(xiàng)目。NASA和DARPA的直屬研究機(jī)構(gòu)會結(jié)合上級政府的戰(zhàn)略方向和市場實(shí)際需求制定具體項(xiàng)目。NASA在實(shí)施過程中會納入社會需求，通過與工業(yè)界保持密切聯(lián)系，尋找既具有廣泛意義又可應(yīng)用航天技術(shù)成果來解決的問題，形成任務(wù)需求。DARPA通過借助專業(yè)機(jī)構(gòu)和廣泛調(diào)研凝練任務(wù)需求，其下屬的國防科學(xué)研究委員會每年召開持續(xù)約一個(gè)月的理事會夏季會議，采用“頭腦風(fēng)暴”的方式進(jìn)行討論和辯論，最終形成若干個(gè)最重要的研究方向。
三是向社會征集獲取需求。通過發(fā)布公告和舉辦開放日活動的方式公開向社會征集項(xiàng)目，同時(shí)密切追蹤人工智能、生物系統(tǒng)、無人系統(tǒng)、信息、航天五大技術(shù)領(lǐng)域的民間前沿動態(tài)，發(fā)掘處于萌芽期的高新技術(shù)，并對這些技術(shù)的創(chuàng)新思想效能、技術(shù)原理進(jìn)行審查論證。
科研任務(wù)需求確定后，NASA和DARPA經(jīng)過分解、研討等方式，將其轉(zhuǎn)化為能夠?qū)崿F(xiàn)任務(wù)目標(biāo)的一系列科技項(xiàng)目。
2.2.揭榜階段
一是定向委托。部分直屬研究機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目固定承擔(dān)單位。NASA約20%的項(xiàng)目固定交由其直屬的10個(gè)研究中心承擔(dān)。
二是公開發(fā)榜招標(biāo)。NASA和DARPA的大多數(shù)項(xiàng)目都會向潛在參與者發(fā)布公告，對參與競標(biāo)的機(jī)構(gòu)所提供的項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行同行評議篩選后，再組織相關(guān)專家團(tuán)隊(duì)和審查官員進(jìn)行論證和裁定。
除了以上兩種常用方式外，DARPA還通過科學(xué)計(jì)量和大數(shù)據(jù)方法分析發(fā)現(xiàn)研發(fā)團(tuán)隊(duì)，挖掘有潛質(zhì)的項(xiàng)目承擔(dān)者。
2.3.項(xiàng)目過程管理
NASA和DARPA對項(xiàng)目實(shí)施采取分階段評估和資助的方式，并建立了項(xiàng)目實(shí)施調(diào)整和淘汰機(jī)制。管理部門在項(xiàng)目重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)設(shè)立“里程碑”，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按照“通過/不通過”的里程碑節(jié)點(diǎn)分階段劃撥，只有完成當(dāng)前階段工作并取得預(yù)期成果的項(xiàng)目才會獲得繼續(xù)資助。同時(shí)，DARPA在項(xiàng)目實(shí)施中，項(xiàng)目經(jīng)理還會不斷了解最新研究進(jìn)展，從外部吸納更好的解決方案和更有效的信息，只要新的技術(shù)方案的水平超過現(xiàn)有方案，更有利于項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就會取消原來的項(xiàng)目。DARPA每年有20%左右的技術(shù)方案被取代，有些項(xiàng)目會被末位淘汰。
二、“揭榜掛帥”機(jī)制特點(diǎn)分析
英國將“揭榜掛帥”作為解決重大關(guān)鍵技術(shù)難題的懸賞機(jī)制，美國將“揭榜掛帥”作為國防科研領(lǐng)域的項(xiàng)目管理機(jī)制，二者有許多共性特點(diǎn)。
一是“揭榜掛帥”以任務(wù)和需求為導(dǎo)向，有利于提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率。通過設(shè)立明確的懸賞目標(biāo)，依托開放式競爭甄別機(jī)制，在技術(shù)能達(dá)到懸賞目標(biāo)時(shí)才予以兌現(xiàn)。如果在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，無人達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，則獎金不予發(fā)出，使得科研資金低效使用的風(fēng)險(xiǎn)幾乎為零。同時(shí)，在可商業(yè)化的技術(shù)領(lǐng)域嘗試引入社會資本，根據(jù)商業(yè)化程度與政府財(cái)政按一定比例共同出資設(shè)立懸賞金，財(cái)政資金有效撬動社會資本，共同支持科技創(chuàng)新。
二是“揭榜掛帥”的領(lǐng)域戰(zhàn)略性與時(shí)代性強(qiáng)，有利于重點(diǎn)項(xiàng)目攻關(guān)。縱觀歷史上各國設(shè)立“揭榜掛帥”機(jī)制的領(lǐng)域，均體現(xiàn)出與國家戰(zhàn)略和時(shí)代創(chuàng)新緊密相關(guān)的特點(diǎn)。對于這些重點(diǎn)項(xiàng)目的關(guān)鍵核心技術(shù)，“揭榜掛帥”有效地打破組織、城市、區(qū)域乃至國家的邊界，明確研究任務(wù)和重點(diǎn)，讓創(chuàng)新主體可以精準(zhǔn)發(fā)力，在核心技術(shù)和基礎(chǔ)研究上實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵突破。
三是“揭榜掛帥”不設(shè)門檻，有利于最大限度激發(fā)社會創(chuàng)新潛能。“揭榜掛帥”不設(shè)門檻的公開招標(biāo)使得參與者在申請資格上享有平等地位，大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人均有資格揭榜，科研機(jī)會平等。面向全社會征集解題方案，集思廣益，使得原始創(chuàng)新思想大量涌現(xiàn)，充分激發(fā)社會科技創(chuàng)新潛能。
三、對我國“揭榜掛帥”的啟示
作為立項(xiàng)撥款制的有效補(bǔ)充，“揭榜掛帥”可最大限度地發(fā)揮科技研究者的智慧才能，尋求到解決問題最具創(chuàng)新性的辦法，最大限度地激發(fā)研究潛能、促進(jìn)科技創(chuàng)新成果產(chǎn)生，并充分發(fā)揮各個(gè)創(chuàng)新主體的積極性，使得重點(diǎn)項(xiàng)目的攻關(guān)得到高效落實(shí)和迅速推進(jìn)，展現(xiàn)出勃勃生機(jī)。借鑒英美等國科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”作為國家科研項(xiàng)目管理機(jī)制的重要補(bǔ)充模式的經(jīng)驗(yàn)，得到3點(diǎn)啟示。
1.“揭榜掛帥”的應(yīng)用場景：關(guān)鍵核心技術(shù)和重大應(yīng)急攻關(guān)項(xiàng)目
英美等國科技計(jì)劃“揭榜掛帥”榜單主要是戰(zhàn)略性、應(yīng)急性、需求型研究。戰(zhàn)略性榜單是政府為促進(jìn)國家的發(fā)展而設(shè)立的具有戰(zhàn)略規(guī)劃意義的懸賞項(xiàng)目，該項(xiàng)目的突破一般會對國家造成重大影響；應(yīng)急性榜單是指針對某一時(shí)期的突出社會問題，政府為尋求最優(yōu)解設(shè)立的懸賞獎項(xiàng)；需求型榜單一般屬行業(yè)共性技術(shù)難題，通常是應(yīng)用型研究，以需求為導(dǎo)向。可見，“揭榜掛帥”制并不適用于所有的科技項(xiàng)目和技術(shù)領(lǐng)域，而是主要聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)項(xiàng)目和重大應(yīng)急攻關(guān)項(xiàng)目，并具有目的明確、目標(biāo)清晰、針對性強(qiáng)等特點(diǎn)。
2.“揭榜掛帥”的核心：節(jié)點(diǎn)管理和“賽馬”制相結(jié)合
“揭榜掛帥”的“揭榜”方式較為靈活，可由一家單位揭榜；一家單位無法解決的，可以由多家單位聯(lián)合揭榜攻關(guān)；多家單位都可以解決且技術(shù)路線均較為先進(jìn)但難以聯(lián)合的，可以由多家單位各自獨(dú)立揭榜，并采用“賽馬”式資助方式。因此，“揭榜掛帥”通常采取“里程碑”節(jié)點(diǎn)式管理項(xiàng)目，根據(jù)“里程碑”考核情況分階段撥付經(jīng)費(fèi)，節(jié)點(diǎn)評估入圍團(tuán)隊(duì)獲得一部分支持獎金，平行展開研發(fā)攻關(guān)，最終獲勝者贏得項(xiàng)目剩余資金，有效提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。
3.“揭榜掛帥”項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)的關(guān)鍵：專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)化項(xiàng)目管理人員
“揭榜掛帥”機(jī)制的關(guān)鍵是設(shè)“好榜”，形成榜單階段需要凝練聚焦重大實(shí)際研發(fā)需求，有效遴選出戰(zhàn)略性和緊迫性較為突出的研發(fā)任務(wù)，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)的項(xiàng)目管理人員把研發(fā)需要和任務(wù)“打磨”細(xì)化形成“榜單”，“榜單”包括工況環(huán)境、生產(chǎn)成本、制造周期、使用壽命、上下游技術(shù)接口等。“揭榜掛帥”的任務(wù)管理過程中，一般實(shí)行項(xiàng)目專員制，專職負(fù)責(zé)對任務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行全程獨(dú)立監(jiān)督管理和信息反饋，采取跟蹤式調(diào)研、核查等手段，及時(shí)了解攻關(guān)項(xiàng)目研究進(jìn)展和組織實(shí)施情況，確保項(xiàng)目管理流程高效有序。
來源：《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào)》
