數字經濟已成為引領全球經濟社會變革、推動我國經濟高質量發(fā)展的重要引擎。數據作為新型生產要素，成為數字經濟深化發(fā)展的核心，正在推動生產方式、生活方式和治理方式深刻變革。為規(guī)范數據資源開發(fā)與利用，營造良好的數字生態(tài)，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《意見》）近日發(fā)布。《意見》從數據產權、流通交易、收益分配、安全治理四方面系統(tǒng)性地構建了數據要素基礎制度，并提出了20項重點措施，凸顯了問題與目標導向的有機統(tǒng)一，兼顧理論與實踐，為實現(xiàn)數字基礎扎實、數字能力突出、數字應用創(chuàng)新的數字生態(tài)奠定了堅實基礎。
一、開啟建設數據基礎制度體系的系統(tǒng)工程
為構建高效、規(guī)范的數據要素市場，目前國內已進行不少探索與實踐，如部分省市設立數據交易所、發(fā)布相關數據交易規(guī)則等。但從運行情況看，由于多方對數據要素的流通規(guī)律把握不足，數據要素市場仍存在準入門檻不明確、產權制度模糊、交易規(guī)則不明晰、分配機制不合理、治理不完善等亟待解決的問題，阻礙了數據要素市場進一步發(fā)展和完善。黨中央、國務院高度重視數據基礎制度的建設工作。《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》設專節(jié)強調數據要素市場規(guī)則構建，支撐數字生態(tài)建設。《“十四五”數字經濟發(fā)展規(guī)劃》和《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》均圍繞數據要素市場培育，對數據基礎制度建設提出了指導意見和工作要求。
夯實數據基礎制度、激發(fā)數據活力的關鍵舉措將支撐數據要素市場培育、促進數字經濟高質量發(fā)展、營造良好的數字生態(tài)。為激發(fā)數據要素活力，需要從經濟、技術、安全、開放等多個領域推動工作，圍繞部分領域或主體建設的規(guī)章制度往往較難在推廣實踐中達到設計預期。數據基礎體制的建設要堅持系統(tǒng)思維，以數據合規(guī)高效流通使用為重要主線，全局把握數據要素流動中互聯(lián)互通、相互制約與作用的各個環(huán)節(jié)，充分考慮各方權責，完善基礎制度框架，鼓勵創(chuàng)新探索，強調及時評估與動態(tài)調整，這將成為構建數據基礎制度體系的系統(tǒng)工程。《意見》出臺實施，將進一步建立健全數據產權制度、保證數據流通安全合規(guī)高效、完善數據價值的分配機制、理論與實踐結合開展數據流通創(chuàng)新，完善數據要素治理體系，進而賦能實體經濟，為推動數字經濟高質量發(fā)展提供有力支撐。
二、健全數據基礎全鏈條，推進數據制度開放創(chuàng)新
（一）產權制度是數據流通的根本
??數據權屬是數據交易的本質和核心，是構建數據要素市場的基礎。由于數據的非競爭性，數據所有權界定困難，只有針對數據建設專門的權屬機制，明確數據各方的權利與責任，才能推行數據流通。《意見》圍繞數據權屬，探索建立數據產權制度，推動數據相關權利結構性分置與有序流通，逐步形成中國特色的數據產權制度體系。數據基礎制度建設讓數據使用、流通有據可依，規(guī)范公共、企業(yè)及個人數據利用方式，保障各方權益，有利于激發(fā)數據市場的活力，推進數字經濟進一步發(fā)展。具體措施包括探索數據產權結構性分置制度，明確數據流通全流程中各方的合法權利；推進實施公共、企業(yè)及個人數據的確權授權機制；建立健全各參與方合法權益保護制度，保障數據產品的財產性權益。
（二）數據合規(guī)促進數據的高效流通
數據相較于傳統(tǒng)的土地、勞動力等生產要素，其生產、儲存、使用方式都發(fā)生了根本性改變。隨著數字科技的進步，數據的流通使用越發(fā)便捷，市場中也出現(xiàn)了數據流通需求，但數據合規(guī)應是數據流通的根本保障。一方面，數據種類繁雜，數據規(guī)范化使數據便于參與方處理，降低交易難度；另一方面，數據交易過程復雜，交易全流程需要監(jiān)督，數據合規(guī)減少了監(jiān)管難度，保障維護了交易各參與方的利益。《意見》針對數據合規(guī)，提出完善數據全流程合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系，統(tǒng)籌構建規(guī)范高效的數據交易場所，培育數據要素流通和交易服務生態(tài)；從而最終建立數據來源可確認、使用范圍可界定、流程過程可追溯、安全風險可防范的數據可信流通體系，形成合規(guī)高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度。
（三）收益分配激勵機制將推動數據價值釋放
基于數據產權的收益分配是參與數據流通，實現(xiàn)數據價值釋放的根本性激勵。通過數據的流通和交易環(huán)節(jié)，數據能夠實現(xiàn)與其他生產要素相結合，通過共享共用，產生放大、疊加和倍增作用。數據在生產、交易中產生價值，市場需要對數據的價值進行準確評估，根據貢獻在參與者之間進行分配，“多勞多得”，促進參與方合作共贏。因此，公平的分配機制可以保障數據相關方的利益，吸引更多數據持有者參與數據流通。
（四）安全治理明確數據監(jiān)管的“規(guī)”和“度”
數據要素市場面向實踐的創(chuàng)新發(fā)展迫切需要權衡好數據安全保障與隱私保護，即安全治理將貫穿數據供給、流通、交易的全過程。因此，打造安全可控、應用有效的數據要素治理制度勢在必行。《意見》準確把握政府、企業(yè)、社會組織三方定位，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，加強數據分類分級管理，把必須管好的管好，對可以探索創(chuàng)新的領域保持政策彈性，形成政府監(jiān)管、市場自律、行業(yè)自治、國內外統(tǒng)籌的多元治理結構。一方面，相關制度應明確監(jiān)管底線和紅線、壓實企業(yè)治理責任，令企業(yè)有制可循、有規(guī)可依，使得數據要素流通帶來的風險安全可控。另一方面，要建立健全鼓勵創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的容錯糾錯機制。制定流通和交易負面清單，及時預警，減少企業(yè)的違規(guī)風險，進一步提供更多創(chuàng)新發(fā)展的空間。
（五）理論與實踐并重推進制度完善，創(chuàng)新與開放引領國際生態(tài)
數據作為新的生產要素衍生了新的經濟模式、業(yè)態(tài)和思維。在數據影響經濟發(fā)展的規(guī)律層面，尚沒有完備的理論。因此，數據基礎制度建設仍應采取理論與實踐并重的發(fā)展方式，即理論上加深數據要素對于經濟發(fā)展作用機制的研究，實踐中探索可行的數據基礎制度模式。
開放是引領創(chuàng)新的動能。數據要素具備全球化屬性，數字技術將各國的政治、經濟、社會等領域更緊密地連接在一起，全球數字化發(fā)展也形成了“國際數字生態(tài)”。生態(tài)具有整體性、動態(tài)性、關聯(lián)性、層次性與聚集性等特征，各國在不同領域的競爭與合作中相互影響，生態(tài)格局也在動態(tài)演變的過程之中。我國將基于高質量數字化發(fā)展，快速研判新形勢下的國際生態(tài)格局，積極引領國際數字生態(tài)發(fā)展，數據基礎制度為培育接軌國際的數據要素市場提供了更多保障。
三、激發(fā)數據活力，營造良好數字生態(tài)
營造良好數字生態(tài)是實現(xiàn)高質量數字化發(fā)展、建設數字中國的重要內容。數據基礎制度通過規(guī)范數據要素市場運行完善數字規(guī)則體系，將進一步激發(fā)數據活力，有助于促進數字經濟健康發(fā)展、提升我國在全球數字領域的競爭能力。《意見》中的規(guī)則為營造充滿活力、防范高風險的數字生態(tài)做了制度準備。從發(fā)展的內在機制看，數字生態(tài)發(fā)展水平的提高可從數字基礎、數字能力和數字應用三個維度切入。
加強數字基礎方面，要統(tǒng)籌優(yōu)化數據交易場所的規(guī)劃布局，建立集約高效的數據流通基礎設施；要順應經濟社會數字化轉型發(fā)展趨勢，提高數據要素供給數量和質量；要加大對數據要素市場發(fā)展的支持力度，做大做強數據要素型企業(yè)，探索數據資產入表新模式。
提升數字能力方面，要引導行業(yè)協(xié)會等社會力量推動數據要素相關安全技術研發(fā)和服務；要建立數據要素流通使用全過程的合規(guī)公證、安全審查、監(jiān)測預警等，指導各方履行安全責任和義務。
深化數字應用方面，要完善和規(guī)范數據流通規(guī)則，構建在使用中流通、場內場外相結合的交易制度體系，規(guī)范引導場外交易，培育壯大場內交易；要鼓勵公共數據在“原始數據不出域、數據可用不可見”前提下，根據數據應用場景，探索無償和有償相結合的使用模式。
“十四五”時期，我國數字經濟轉向深化應用、規(guī)范發(fā)展、普惠共享的新階段。規(guī)范數據資源利用，激發(fā)數據要素潛能，成為當前數字經濟高質量發(fā)展的重點和難點。《意見》通過完善基礎制度的規(guī)劃和設計，以數據權屬、流通規(guī)范、收益分配、安全治理為重點，統(tǒng)籌兼顧發(fā)展和安全、效率和公平、國內和國際，提出了符合數字經濟發(fā)展規(guī)律的數據基礎體制系統(tǒng)建設思路。《意見》發(fā)布與實施，將有力推動數據基礎制度建設、進一步激發(fā)數據活力，提升數字化轉型質量，推動數字生態(tài)持續(xù)向好發(fā)展。
來源：《光明日報》
