選擇 目前，很多地方正在經歷經濟利益與環境保護的艱難選擇。最近出臺的全國主體功能區規劃有望為這個“兩難”選擇提供有益的指導。 在市場需求與豐厚利益的驅動下，一些西部省份已經成為全國重要的能源供應基地、礦產開采和冶煉基地，但也因此在一定程度上破壞了地下水資源。圖為有“中國煤礦之鄉”之稱的內蒙古扎賚諾爾露天煤礦。
6月中下旬，我國南方部分地區頻發的洪水給不少地方造成嚴重損失。緊接著，7月初，40度以上的高溫便開始席卷全國十幾個省區市。
在北京市民陳先生的印象中，今年以來，全國極端天氣出現的頻率似乎越來越高。“而在這背后一部分原因，便是我們對資源環境的過度開發利用，對生態的破壞。”陳先生說。
不過，讓陳先生感到欣慰的是，一項以資源環境等要素為考量基礎的規劃已經編制完成，并已經過國務院批復，不久后即將正式實施。國務院總理溫家寶6月12日主持召開國務院常務會議，審議并原則通過《全國主體功能區規劃》。
該規劃根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域主體功能，并據此明確開發方向和政策，推進形成優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。
“這個規劃第一次對不應該進行工業化和城市化的地區說出了‘不’字。”國家“十一五”規劃專家委員會委員、“全國主體功能區規劃”課題組組長樊杰在接受本報記者采訪時說。
樊杰認為，中國長期以來都忽略了對國土開發空間結構的整體部署，沒有一部規劃能夠告訴我們中國在20年、50年以后國土空間會是什么樣，也沒有一部規劃能夠告訴我們未來承受我國城鎮化的國土空間在哪里。而且，過去很長一段時間內，人們普遍認為工業產品、農業產品是產品，但忽略了環境資源也是產品，也是可以被計算出價值的。樊杰認為，生態建設和工業化、城鎮化一樣，都是發展，都應該從發展中獲得效益。
規劃為何遲遲沒有出臺
推進形成主體功能區是“十一五”規劃綱要提出的重要內容。早在2006年，主體功能區規劃的概念就被提出。此后，該規劃一直處于編制和完善過程中。
“十一五”已經進入“收官”之年，如今規劃盡管已經批復，但規劃全文卻為何至今沒有出臺？
樊杰對此認為，這個過程不止是編制規劃的工作過程，更加重要的是，這也是一個讓規劃的理念在更大范圍受到認可的過程。
“新規劃有很多先進理念。比如如何認識發展問題，從過去追求GDP的增長，到現在要進行強調生態的、社會的和經濟發展的綜合協調，這個轉變也需要很多時間。”樊杰說。
中國區域經濟學會秘書長陳耀也認為，規劃遲遲沒有出臺的原因之一在于思想和理論準備尚不充分。 “作為新時期全新的一種規劃理念，作為國土空間管制的一種新的制度安排，需要在理論上有系統而深入的研究，需要較強的科學理論支撐，惟有如此，才能對社會上各種質疑作出有說服力的解釋，才能在全社會形成廣泛的共識。”陳耀說。
陳耀認為，規劃內容不僅涉及到各地區的發展利益，同時也涉及到各部門的政策調整，尤其需要測算該規劃可能帶來的一些不平衡問題，如對禁止和限制開發區的轉移支付，財政部門需要估計可能的規模和能力的平衡。只有在各部門對規劃方案會簽完成，達成一致，才可能最終經國務院批準出臺。
此外，陳耀告訴記者，“限制和禁止開發區中的人口需要實施生態移民，如果不能給移民以滿意的安置，或者移民規模很大，而轉移支付標準很低，那么規劃受抵觸的可能性就很大。”
在樊杰的調研過程中，主體功能區在利益分配的需求上也顯現出差異。
“有一些積極要求多劃重點開發區，又有一些則希望多劃限制開發區。他們的目標都是一樣的，都是爭取更多的發展機會。”樊杰說，不過，共性的一點是，在重點開發區上，每個省份都希望至少有一塊“國字招牌”。
主體功能區劃推動可持續發展
陜西省社科院學術委員會副主任張寶通告訴本報記者，主體功能區規劃把全國區域進行了準確劃分，有效保障了我國經濟發展的可持續性。例如，需要保護的區域和生態比較脆弱的區域以及森林公園等都采用禁止開發戰略，生態比較差的區域實行限制開發，重點地區和優化地區例如珠三角、長三角等地區的發展會有更確切的政策依據。另外對指導各個地區，特別是各省都有了具體的宏觀調控指導意見，這些對我國快速發展是非常有必要的。
陳耀也認為，全國主體功能區規劃最根本的影響在于改變過去國土空間開發的無序、無度和盲目狀態，這種無序、無度和盲目的開發主要表現在超越了當地的資源環境承載力。通過主體功能區規劃促使地區經濟發展與人口、資源和環境相協調，實現國家可持續發展的目的。
正是由于主體功能區劃能有效推動可持續發展，部分省區市的積極性還是相當高的。樊杰告訴記者，當時在對全國的國土空間進行劃分時，專家組最擔心的問題是，取消或縮小限制開發區會成為地方政府的主流意見，但是結果讓我們很意外。
“我記得在各個地方提出的10條意見中，有6條意見是要求增加限制開發區或擴大限制開發區的面積，且以中西部為主。這說明，二三十年的發展經驗和教訓已經讓這些地區意識到這個問題。”樊杰說。
重慶市發展改革委主任楊慶育告訴本報記者，重慶市早在2004年就開始了主體功能區規劃的前期工作，作為全國主體功能區規劃編制試點8個省市之一，重慶市委、市政府高度重視，重慶市發展改革委作為規劃編制牽頭部門，對此項創新性工作進行了積極探索與實踐。
浙江寧波也早在2005年就開始著手進行主體功能區劃的探索。寧波市發展改革委副主任詹榮勝告訴本報記者，2005年初，寧波市發展改革委就委托中科院南京地理和湖泊研究所，專題做了寧波市域空間開發適宜性分區研究。
而江西省《鄱陽湖生態經濟區規劃》之所以出現“生態經濟區”字樣，正是當地政府的主動要求。江西省發展改革委有關負責人告訴記者，《鄱陽湖生態經濟區規劃》就很好地體現了主體功能區理念。 整體部署國土開發空間
不久前，黨中央和國務院召開了西部大開發工作會議，提出要奮力將西部大開發推向深入。在陳耀看來，未來10年，國家無疑將加大對西部地區的支持力度，“如何又加快西部發展又體現主體功能區的要求，是必須處理好的問題”。
實際上，陳耀所說的難題是主體功能區劃和其他區域發展總體戰略、國土規劃、區域規劃處理好關系的問題。
陳耀認為，這個關系實質是發展與保護的關系。要處理好這些方面的關系，就要做到在發展中保護，在保護中發展，實現發展與保護的“雙贏”。
樊杰認為，我國是一個資源發展條件和經濟基礎差別非常大的國家，長期以來，忽視了對國土開發空間結構的整體部署。樊杰認為，這種缺失包括兩個方面，從時間上看，沒有一個規劃能夠告訴我們中國在20年、50年以后，國土空間是什么樣子。進入城鎮化加速期的中國，有1億人口進城就需要培養出100個百萬人口的城市，這100個城市要出現在中國的什么地方更為合理？那么現在對這些地區就應該在政策上加以引導，在基礎設施建設上有所引導。
而從規劃范圍來看，可能有些規劃，例如城市發展規劃也會涉及到20年的時間段，或者是一些部門規劃，比如交通運輸規劃會展望到2030年，但總體上缺乏一個綜合規劃。樊杰告訴記者，《全國主體功能區規劃》是一個最高層面的戰略規劃，或許能夠彌補這兩個方面的缺失。
張寶通也認為，主體功能區規劃必須和其他經濟戰略相互補充，這樣才能達到更好的效果，因為單靠一個戰略是不夠的，應該用區域主體功能規劃來充實和完善其他經濟戰略。
實行多元化考核機制
由于牽涉到多方面的利益關系，尤其是中央和地方的發展博弈，很多人擔心主體功能區劃最后也遭遇“墻上掛掛”的命運。
如何避免主體功能區劃遭遇“墻上掛掛”的命運，陳耀認為，必須對主體功能區規劃要賦予法律效應。此外，陳耀認為，要充分發揚民主，要廣泛征求當地人民群眾的意見，不能只是規劃專家和領導定案。
而詹榮勝也表示，要讓規劃能順利實施就要增強規劃的可操作性。“主體功能區的劃定必須建立明確可操作的方法和指標體系，并在保持行政單元完整性的基礎上，制定差別化的區域開發政策，使主體功能區劃真正成為促進區域協調發展、人與自然和諧發展的重要手段。”
樊杰告訴記者，“規劃要協調不同利益之間的關系，如部門利益之間的沖突，國家與地方利益之間的沖突等。這在規劃里是成立的，不是錯誤的。”樊杰認為，我國最核心的問題實際上是政府考核制度，尤其是地方對GDP的崇拜。
他建議，應該把主體功能區規劃作為制定干部考核指標的一個重要依據，對應于不同地區承擔的功能，制定相應的干部考核指標體系。
在政績考核方面，詹榮勝認為，要按照科學發展觀的要求，在主體功能區劃基礎上制定差別化的政績考核辦法。優化開發區域重點考核經濟社會發展的質量效益、經濟結構優化、資源利用效率等因素。重點開發區域重點考核經濟增長狀況、城鄉居民收入增長狀況、工業化和城市化推進狀況等因素。限制開發區域重點考核生態環境保護、生態產業發展狀況等因素。禁止開發區域則重點考核生態資源保護狀況。
楊慶育告訴記者，重慶也在全市主體功能區規劃中已提出要建立有利于推進形成主體功能區的績效考核評價體系。強化對各區縣（自治縣）提供公共服務、加強社會管理、增強可持續發展能力等方面的評價，按照不同區域的主體功能定位，實行各有側重的績效考核評價體系。
