開發區的設立和發展，是我國改革開放40多年成功實現產業追趕、創造經濟奇跡的關鍵舉措。如今，世界處于百年未有之大變局，國家發展面臨新的問題和挑戰，無論是從硬實力還是能動性方面，開發區可以也應當發揮更大的作用。而開發區發揮作用的前提是，對開發區的管理體制進行大的調整，使之適應開發區當前的生產力水平、新的發展格局和使命導向。
一、開發區的本質
開發區的本質是什么？這里借用國家能力的概念，認為開發區本質上，代表一個國家的產業促進能力，或者說開發區是國家產業促進能力在區域層次的投射和集中表達。把開發區整體定義為國家的產業促進能力，有幾個方面原因：開發區在發展導向上以發展經濟、培育產業為主，體現了能力的專一性；開發區是我國產業和創新政策的策源地和集成地，在政策強度、完整性方面遠勝于其他地區；開發區是我國產業集群，也就是說產業政策對象高度集中的區域，而政策對象的集聚水平和規模，決定了政策的有效性；在支持促進產業發展方面，開發區擁有更加針對性的職能部門設計和更專業的干部隊伍，保證了政策在執行層面的效力。如果開發區在本質上是一個國家的產業促進能力，那么毫無疑問，這種產業促進能力是需要加強的。因為我國產業正面臨轉型升級、自主可控、產業基礎高級化、產業鏈現代化等目標挑戰。要實現這些目標，需要更加積極有效的產業政策，就是來自政府的產業促進能力加持。
除了從產業和經濟維度理解開發區的本質，還可以從國家治理的維度認識開發區的本質。開發區是我國國家治理體系中難得的具有專業性、創造力和制度彈性的部分。在經濟社會發展范式快變，外部挑戰復雜艱巨的情況下，開發區所代表的制度活力、創造力和專業性，其重要性如何強調都不為過。
二、開發區管理體制改革的必要性
管理體制的改革一直是改革的先導領域和先決條件。對于開發區而言，管理體制的改革不僅十分必要，而且非常迫切，主要原因有以下幾個方面。
1.源自開發區的多樣化發展格局。開發區經歷近40年的發展，在類別、性質、發展水平和稟賦等方面已非常多樣化。在類別上，有高新區、經開區、綜保區，且分屬不同部委指導；在性質上，有事業單位、派出機關、企業等多種；在發展水平上，既有千億級別的園區，也有千萬級別的園區。這樣的發展格局，顯然不能套用一套“生產關系”。開發區比以往任何時候都需要分類分型、規范整合和精準管理。此外，還有兩個在發展格局上非常突出的，需要加強管理予以解決的問題：一個是開發區總體數量過多，開發區之間同質競爭，逐底競爭的問題；另一個是國家開發區地方化的問題。
2.源自開發區的新使命新要求。近年來，一系列關于開發區的高規格文件的發布，對開發區提出了新的更高要求。對比開發區立區時的使命導向，新時代對開發區的要求不僅更高，而且范圍更加擴展。實際上，作為區域發展水平最高、資源最集聚的區域，開發區幾乎集成了所有的國家重大戰略，并且實際上作為國家戰略的核心載體和執行者。開發區承擔國家戰略的情況，直接決定了國家戰略的實施績效。
3.源自開發區的管理約束趨緊。開發區本身就是學習深圳特區經驗，“放開搞活”的產物。開發區自誕生之日起，就比一般行政區享有更大的自主性和靈活度。但隨著國家行政治理體系的完善，尤其是政府對人、財、物管理的規范化，開發區的自主和制度創新的空間受到壓縮，呈現出行政化、保守化的趨勢。
三、開發區管理體制改革的基本思路
開發區管理體制改革的總體思路，可以概括為幾個關鍵字。
1.合縱連橫。開發區管理體制改革的首要目標是，促進開發區縱向管理和橫向聯合的加強。一方面要加強國家的指導和垂直管理，通過國家統籌協調，深度賦能，適度扭轉過去開發區地方化和過度競爭的問題；另一方面，要廣泛地促進開發區與開發區之間，在科技成果轉化、關鍵核心技術攻關、產業鏈等方面的合作，實現開發區之間的優勢互補，相互賦能。
2.再造特區。開發區本身就是學習深圳特區的經驗，但目前開發區呈現行政化、保守化的趨向。而開發區的核心價值，在于在我國行政管理體系中的特殊性。因此，開發區管理體制改革的第一思路，是保障和突出開發區的特殊性，尤其是其作為產業促進能力的特殊性。管理體制改革要扭轉開發區行政化、保守化的傾向，促進開發區的二次“特區化”。
3.解綁賦能。解綁是指管理體制改革總體上是要增強開發區的自主性、靈活性和制度創新空間，尤其要避免按照行政區的思維和模式對開發區進行格式化。要通過此舉，能夠激發開發區，尤其是一流開發區的內生動力和內生創造力；賦能是指從外部給開發區提供更多支持和管理公共品，通過完善管理有效提升開發區的發展能力。在具體的賦能方式上，可以建立國家和大區域性質的科技、產業、資本和管理運營賦能平臺，進行垂直賦能。也可以通過避免開發區之間同質競爭，促進開發區合作的方式，實現開發區之間的互相賦能。
4.升底拔尖。當前開發區在發展格局上非常不平衡，頭部開發區和尾部開發區差異巨大。針對發展水平不同的開發區，需要采取不同的改革策略，這種策略可以概括為“升底拔尖”。所謂“升底”，就是要把開發區已有的、被驗證過的先進模式和經驗打包，固定成為一套規范標準，通過前面所提的賦能的方式（包括高標準基礎設施建設、政策體系復制、人才培養等方式）提高底部的開發區的基本水平。所謂“拔尖”，就是針對頭部的、一流的開發區，要給予特權，給予足夠的自主性和資源支持，支撐它們不斷探索前沿，不斷突破上限。這里還包含這樣一種認識，那就是基于開發區當前的多樣性，不可能針對所有開發區設計出一套通行的方案。所以管理體制改革作用最大的，實際上是發展最好的和最差的兩類開發區。
四、開發區管理體制改革的若干建議
開發區的管理體制改革是一項復雜的系統工程，不僅許多方面缺少成熟的經驗，還需進一步摸索。針對開發區管理體制改革，主要從國家頂層設計層面，提出如下幾點建議：
1.完善針對開發區的國家垂直管理體系。在國務院設立開發區管理局。開發區管理局負責國家級開發區的重大決策、咨詢和考核。開發區管理局先期要對高新區、經開區合并管理，建立起全國開發區管理平臺，包括統計數據庫、項目庫、人才庫和資源庫等。設立國家特別開發區。選擇10-15家發展水平最高的開發區，授予國家特別開發區牌子。國家特別開發區作為中央政府派出機構，其人事、財政、土地、考核和監管由國務院開發區管理局負責。
2.加強對開發區的綜合賦能。設立國家開發區戰略發展基金。設立千億級的國家開區戰略發展基金，基金重點用于支持先進開發區謀劃重大戰略性項目，也作為新升級開發區的啟動建設資金，幫助落后開發區擺脫土地財政模式。設立國家開發區總公司。國家開發區總公司是國家對開發區的賦能平臺，主要業務包括在全國范圍內以較高標準開展開發區的建設、運營和招商，賦能中小開發區的發展。
3.構建開發區合作協同發展平臺。國家需要出臺關于開發區之間，開發區和行政區之間開展合作的指導性意見，對合作領域、模式、投入和收益分配、權責給出指導性框架，以減少開發區協作中的議價成本和制度成本。支持開發區，尤其是東西部的開發區在科技成果轉化、產業鏈交叉融合、數字化轉型等領域，以合作共建園區、共建基金、共建平臺的方式開展合作，在政策資金方面給予補貼優惠，并將聯合協同發展績效納入開發區考核指標體系。支持開發區以成立合資公司的方式，在全國范圍內聯合開展園區建設運營業務，實現優勢互補和產業能力的跨區域投射。
4.構建開發區的基本治理體系。支持開發區在“管委會+總公司”的基礎上更進一步，構建“聯合領導小組+管委會+總公司+專業平臺”的四層治理架構，提升開發區的協同治理和專業化治理水平。完善開發區的考核評價體系。對于開發區采用有別于行政區的考核評價體系，尤其突出開發區在科技創新、產業發展、輻射帶動和承擔國家戰略方面的績效，突出主責主業。對于國家級開發區，統一采用國家考核評價，地方不對國家開發區進行考核。出臺開發區在運營管理、創新體系建設、產業培育等方面標準規范，依托第三方機構對開發區開展認證評級，以貫標和認證的方式指導開發區建設發展和促進其治理水平提升。
5.設立開發區的特別管理制度。設立開發區特別人事制度。針對開發區在人才上的高素質、專業化要求，制定一套特別的招聘、評級、晉升、流動和薪酬制度。在領導干部層次，明確要求開發區干部要配高配專，開發區干部要有科技創新和產業的履歷經驗。改革開發區的財政制度。一方面，加大對“排頭”和“排尾”開發區的稅收留存比例和轉移支付水平，前者用于支撐先進開發區建設世界領先園區，后者用于構建落后開發區的“起飛”條件；另一方面，加大對開發區產業溢出效應的補償，鼓勵開發區跳出“一畝三分地”，為區域生態發展和產業整體競爭力提升做貢獻。構建針對開發區的特殊監督機制，充分反映科技產業客觀規律，同時最大程度體現鼓勵試錯，容錯免責的原則。
來源：《中國高新技術產業導報》
