9月3日，十二屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過了修改“外資三法”和臺灣同胞投資保護(hù)法。該決定特別指出：對不涉及國家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的，將相關(guān)審批事項(xiàng)改為備案管理；國家規(guī)定的準(zhǔn)入特別管理措施由國務(wù)院發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布。這意味著，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)率先試行，之后限定在各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)適用的外資負(fù)面清單準(zhǔn)入制度，將很快在全國推廣。
備案制是外資管理體制重大轉(zhuǎn)型
外資法的修訂，將一定程度地基于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐，同時，又可能對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步的改革和試驗(yàn)提出要求。
在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)有的制度試驗(yàn)清單里，率先測試并取得巨大成功的是負(fù)面清單管理體制，這一管理改革已經(jīng)證明更大的開放和更寬松的管理都是切實(shí)可行的。此次人大常委會的決定要求將負(fù)面清單管理體制納入新的外資法中，因此除非涉及準(zhǔn)入管理特別措施清單 (即負(fù)面清單) 所涵范圍，新成立的外商投資企業(yè)將不再需要就設(shè)立、重大變更及終止申請行政審批，全面轉(zhuǎn)為備案制。
以負(fù)面清單為標(biāo)志的“外資三法”的修訂是為了更好的適應(yīng)國際通行規(guī)則發(fā)展要求的外商投資法律體系，可以為在華投資的外國企業(yè)創(chuàng)造更穩(wěn)定、透明和可預(yù)期的法律環(huán)境。它從根本上顛覆了 目前已經(jīng)實(shí)施37年的外資管理模式，對于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制、統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)、完善涉外法律法規(guī)體系都有重要意義。
從審批制到備案制的重大轉(zhuǎn)型，意味著中國外商管理體制的基礎(chǔ)將發(fā)生根本性的改革，即從事前嚴(yán)控轉(zhuǎn)向事中事后的市場化監(jiān)管，將意味著政府放權(quán)和更開放靈活的市場機(jī)制。值得期待的是，全國版的負(fù)面清單是否可能實(shí)質(zhì)性地打開一些行業(yè)，特別是服務(wù)行業(yè)的大門，是否能通過引入更高效的競爭，打破壟斷并推進(jìn)國有企業(yè)改革。同時，也必須厘清負(fù)面清單改革的目的，備案與自動許可之間是不沖突的，政府必須真正放權(quán)，而且應(yīng)當(dāng)盡量減輕企業(yè)信息報(bào)告的負(fù)擔(dān)。
負(fù)面清單關(guān)鍵是提供一種確定性
負(fù)面清單與準(zhǔn)入國民待遇是相聯(lián)系的兩個概念，論述角度不同。負(fù)面清單實(shí)際上指的是一種許諾開放的方式；而準(zhǔn)入國民待遇則指的是對國內(nèi)和國外的投資者在進(jìn)入某行業(yè)時給予同等待遇。舉例來說，對于負(fù)面清單中列明的限制和禁止外資投資的行業(yè)和業(yè)務(wù)，是不給予外資以準(zhǔn)入國民待遇的；對于未列入負(fù)面清單的行業(yè)和業(yè)務(wù)，則內(nèi)外資一視同仁，即便同樣都要經(jīng)過特殊審批程序(如醫(yī)療、金融等特許經(jīng)營行業(yè))。
必須提到2015年10月國務(wù)院印發(fā)的 《關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》。該《意見》要求至2017年12月31日，探索形成全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單及相應(yīng)的體制機(jī)制，從2018年起正式實(shí)行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。該《意見》提到的負(fù)面清單準(zhǔn)入和外資法修訂將納入的負(fù)面清單準(zhǔn)入既不同又密切聯(lián)系：如果說外資負(fù)面清單制度撤除的是外資進(jìn)入中國的第一道門檻，那么市場準(zhǔn)入負(fù)面清單則撤除的是外資與內(nèi)資同樣面臨的第二道門檻(某些行業(yè)的特殊審批制)。
負(fù)面清單管理模式的根本要求是透明度和可預(yù)見性，即投資者能夠判斷其項(xiàng)目不會因?yàn)椴淮_定的審批流程而被否定。負(fù)面清單關(guān)鍵在于從實(shí)體條件和程序兩方面，提供一種確定性。開放度實(shí)際上是負(fù)面清單的產(chǎn)物，但并不是它的關(guān)鍵意圖。通過負(fù)面清單，減少政府在事前管理上的任意性，降低企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，是創(chuàng)建高水平營商環(huán)境的必需。
中國進(jìn)一步融入全球化的新起點(diǎn)
在此輪WTO多哈回合談判中，仍然沿用正面清單模式的多邊進(jìn)程遭受前所未有的挫折，服務(wù)貿(mào)易開放完全沒有進(jìn)展。而另一方面，更多的國家轉(zhuǎn)向雙邊或區(qū)域性貿(mào)易投資協(xié)定。在全球所關(guān)注的“新一代投資規(guī)則”中，負(fù)面清單成為基礎(chǔ)，即準(zhǔn)入條件必須是透明的、自動的和非歧視的。
中國2013年起在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試行的負(fù)面清單制度是一種單邊的主動試驗(yàn)，動因之一也是為了應(yīng)對外部壓力。不僅中國是與美國的雙邊投資協(xié)定談判不可回避負(fù)面清單問題，正在積極推進(jìn)的RCEP談判的主要伙伴如韓國、日本、澳大利亞等以及東盟的大多數(shù)國家都采用了負(fù)面清單準(zhǔn)入制度。“一帶一路”倡議所涉的沿線國家也有許多主動或被動地采取了負(fù)面清單。
因此，全面采用負(fù)面清單是中國進(jìn)一步融入全球化的新起點(diǎn)，也反映了中國向更高層次開放邁進(jìn)的決心。包括亞洲、拉美、中東等地的許多發(fā)展中國家都經(jīng)歷了外資準(zhǔn)入管理的“正面清單”到“負(fù)面清單”模式的轉(zhuǎn)型。與這些國家不同，中國這么巨大的經(jīng)濟(jì)體全面采納負(fù)面清單，必然要迎接轉(zhuǎn)型帶來的更大挑戰(zhàn)。這種管理制度的改變雖然符合我國形勢發(fā)展需要，但無疑也會對現(xiàn)行外資管理體制產(chǎn)生巨大沖擊。外資主管部門將進(jìn)一步轉(zhuǎn)換職能，增加服務(wù)、監(jiān)督義務(wù)和責(zé)任。這將是未來轉(zhuǎn)型的工作重心。
摘自 文匯報(bào)
