來源：《中國高新技術產業導報》，2014年2月24日
來自投中研究院的最新統計數據顯示，截至2013年，由我國政府設立的創業投資引導基金達189只，累計可投資規模近1000億元（以基金首期出資規模為準），參股子基金數量超過270只。近年來，各地政府設立的創業投資引導基金發展勢頭迅猛，規模迅速擴大。其中，2009-2013年全國設立的政府引導基金達150只，基金總規模逾700億元。
業內分析，在經歷了2002-2006年的探索起步、2007-2008年的快速發展、2009年至今的規范化設立與運作三個階段后，我國創業投資引導基金的政府引導作用日益增強、運作模式日趨完善，其發展已步入繁榮期。在此基礎上，應進一步加大以市場化方式運作創業投資引導基金的力度，增強創業投資引導基金的活力，為引導基金提供長久發展的源動力。
政府引導作用日益增強
近年來，我國先后頒布了《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》、《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》以及《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》，為創業投資引導基金的設立和運行提供了實質性的法律指導。各地政府也相應地制定了一系列地方實施辦法，設立引導基金的積極性顯著提高。
“創業投資引導基金資金來源的不同，在一定程度上決定了引導基金的運作模式。資金全部來源于政府財政出資的引導基金，其運作過程中一般會以發揮政府引導職責為主。”投中研究院表示，政府引導基金對于子基金的投資區域、投資行業、注冊地等各個方面都會有一定的限制，以更好地發揮政府引導作用。
民間資本活躍度是設立創業投資引導基金的重要基礎。記者了解到，在民間資本較為活躍的江浙地區，浙江省共設立了35只包括縣區級引導基金在內的政府引導基金，江蘇省設立的政府引導基金達22只。同時，在風險投資/私募股權投資最為活躍的北京、上海、廣東三地，政府部門也積極擔當引導角色，三地已披露設立引導基金的數量分別為10只、11只和12只。目前，我國32個行政區中除港澳臺外，已有29個省（自治區、直轄市）設立了引導基金，其中既有省級引導基金，也有由地市或縣區級政府主導的引導基金。
由各地政府設立的創業投資引導基金不僅數量快速增長，其規模也迅速擴大。近年來，上海、遼寧、內蒙古等地相繼設立了規模達30億元的大型引導基金。蘇州創業投資引導基金二期預期規模為150億元，募資完成后將成為我國規模最大的政府引導基金。此外，基金規模分別達50億元、40億元和30億元的北京股權投資發展基金、杭州市產業發展投資基金、大連市股權投資引導基金也備受市場矚目。據統計，目前我國設立的多數政府引導基金規模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導基金超過50只。
基金運作模式日趨完善
據業內專家介紹，我國創業投資引導基金借鑒了國外政府扶持股權投資的行業實踐與成熟經驗。作為政府參與創業風險投資的重要手段，我國創業投資引導基金以“母基金”（FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權投資基金作為投資對象的特殊基金）的方式運作。引導基金通過與一般合伙人（GP）合作成立子基金將資金投入實體經濟。
“我國創業投資引導基金的政策導向性決定了其具有中國特色的運作模式。”投中研究院表示，我國創業投資引導基金在設立、募資、管理、投資及退出等方面均設立了規范化的基金運作模式。
記者了解到，根據國家發改委、財政部、商務部等三部委聯合發布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》要求，引導基金的資金來源主要為支持創業投資企業發展的財政性專項資金；引導基金的投資收益與擔保收益；閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益；個人、企業和社會無償捐贈的資金等。
“目前國內的創業投資引導基金資金來源主要有兩種，一是地方政府通過財政出資獨立完成，二是政府與政策性銀行聯合出資設立。”投中研究院表示，我國絕大多數已設立的引導基金資金均來源于政府財政出資，只有少數的早期政府引導基金資金來源于政策性銀行，如由地方政府聯合國家開發銀行共同出資設立的蘇州工業園區創業投資引導基金、天津濱海新區創業投資引導基金、吉林省創業投資引導基金以及山西省創業風險投資引導基金，由地方政府聯合中國進出口銀行共同出資設立的成都銀科創投及重慶市科技創業投資引導基金等。
據了解，我國創業投資引導基金按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行投資運作，引導基金本身不直接從事創業投資業務。目前，我國引導基金的主要運作模式有參股、跟進投資、風險補助、融資擔保及投資保障等。
“創業投資引導基金可以通過上市減持、股權轉讓、企業回購等多種途徑實現退出。”投中研究院表示，由于引導基金是一種不以營利為目的的政策性基金，引導基金退出及利益分配的過程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。目前，我國創業投資引導基金的退出方式主要有兩種。一是引導基金在所投資的創業投資企業存續期內將其所持股份有限轉讓給其他社會投資人或公開轉讓，但原始投資者同等條件下具有優先購買權。二是引導基金投資的創業投資企業到期后清算退出。
市場化建議浮出水面
“以市場化方式運作的創業投資引導基金與政府化運作的引導基金相比，具有更高的活力。”投中研究院認為，創業投資引導基金作為政府參與創業投資的重要手段，是伴隨著政府鼓勵創業投資以及戰略性新興產業發展的戰略舉措而產生的，其作為一種政策性產物會長期存在。不過，政府引導基金未來是繼續以發揮政府職責為目的參與創業投資，還是向市場化的FOFs轉變、以市場化的方式運作，則取決于每一只政府引導基金自身的戰略定位。
“相對于由政府財政出資的創業投資引導基金，資金來源多樣化的引導基金完全按照市場化的方式運作，具有較高的基金管理能力及市場化水平。”投中研究院表示，如由中新創投聯合國家開發銀行共同出資設立的蘇州工業園區創業投資引導基金、由成都高新投與中國進出口銀行聯合出資設立的成都銀科創投等，其運作均相對市場化，不會對子基金的投資區域、投資行業、投資階段等方面進行限制，與一般的政府化引導基金相比，其在基金募資策略、投資策略、投資流程、退出策略、團隊構成等方面具有更高的管理能力及市場化水平。
“相對而言，以政府化原則運行的創業投資引導基金由于在基金的治理及激勵機制等多方面存在缺陷，未來可能需要與外部的專業機構合作以彌補其不足。”投中研究院建議，可以在引導基金成立初期委托第三方機構協助引導基金制定各類管理制度、在引導基金投資時對子基金進行盡職調查、在引導基金投資完成后對子基金進行投后監控、在基金退出期協助引導基金完成退出等方面進行合作。
關于創業投資引導基金的退出策略，投中研究院認為，目前引導基金在退出方面的主要問題在于退出方式較為簡單且不逐利，缺乏實際的退出經驗。上市和并購作為成熟的市場化退出策略，是私募股權投資實現資本退出的重要方式，而引導基金卻極少觸及。在引導基金市場化過程中，上市和并購也應成為引導基金重要的退出策略組成部分。
“創業投資引導基金向市場化轉型，將為引導基金自身提供長久發展的源動力。”投中研究院表示，在我國189只創業投資引導基金中，部分完全按照市場化方式運作的引導基金目前已經積累了寶貴經驗。其中，蘇州工業園區創業投資引導基金在設立之初便定位為市場化運作的母基金，其I期引導基金目前已與國內著名GP機構合作設立了16只子基金。
