來源：《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2013年8月8日
正在大刀闊斧推進(jìn)中的新一輪政府職能轉(zhuǎn)變，再次將各類行業(yè)協(xié)會(huì)推上前臺(tái)。其改革成功與否，從一定程度上折射出職能轉(zhuǎn)變的步伐——
在日前舉辦的2013中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展論壇上，來自中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)的專家學(xué)者圍繞行業(yè)協(xié)會(huì)改革與發(fā)展主題展開熱烈討論。專家們表示，放生，脫鉤，去行政化……新一屆政府的一系列舉動(dòng)飽含著對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的希冀。行業(yè)協(xié)會(huì)改革的成功與否，從一定程度上折射出職能轉(zhuǎn)變的步伐。
放 生——
“去行政化”的選擇
“脫鉤”是一個(gè)逐步穩(wěn)妥的“放生”過程，讓行業(yè)協(xié)會(huì)從政府部門的直接管理中脫離，變業(yè)務(wù)主管為業(yè)務(wù)指導(dǎo)，真正承接政府職能轉(zhuǎn)移
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，我國(guó)依法登記的行業(yè)協(xié)會(huì)達(dá)7萬余個(gè)，其中，全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)達(dá)到600余個(gè)。
“這是一個(gè)驚人的數(shù)字，從一個(gè)側(cè)面說明我國(guó)市場(chǎng)化改革取得的豐碩成果。”全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)會(huì)長(zhǎng)李毅中表示。
經(jīng)歷30多年發(fā)展，行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)社會(huì)變化當(dāng)中的新生主體，成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為等方面發(fā)揮了積極作用。
如今，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期深水區(qū)。整個(gè)社會(huì)迫切需要行業(yè)協(xié)會(huì)更好發(fā)揮在管理社會(huì)事務(wù)中的作用，以緩解政府的壓力，激發(fā)社會(huì)的活力。為此，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）中提出：逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。
“‘脫鉤’是一個(gè)逐步穩(wěn)妥的‘放生’過程。通過不斷的市場(chǎng)化改革，行業(yè)協(xié)會(huì)一些具有行政色彩的東西恐怕要逐步分離出去了。”李毅中說。
這是行業(yè)協(xié)會(huì)改革的第一步。
資料顯示，我國(guó)現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會(huì)，大多由政府職能部門籌辦，或掛靠在政府職能部門名下。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步深入發(fā)展的今天，行業(yè)協(xié)會(huì)依附行政業(yè)務(wù)主管的缺陷日益顯現(xiàn)，政社分開的呼聲日益高漲。這次《方案》中提出用5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)政社“脫鉤”，表明了政府的決心，將充分尊重行業(yè)協(xié)會(huì)的法人主體地位，不再干預(yù)行業(yè)協(xié)會(huì)的人事、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等內(nèi)部運(yùn)作，這給了行業(yè)協(xié)會(huì)極大的發(fā)展空間。
中編辦副主任王峰直接參與了《方案》的制訂，他對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展十分看好。“這次改革把行業(yè)協(xié)會(huì)列為重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展類的社會(huì)組織。新成立行業(yè)協(xié)會(huì)時(shí)可以直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要向業(yè)務(wù)主管單位審查同意。這是一個(gè)重大的管理體制上的調(diào)整。同時(shí)，明確要求將原有行政部門承擔(dān)的一些具體事務(wù)，能夠交給行業(yè)協(xié)會(huì)的，一律交給協(xié)會(huì)來承擔(dān)，這是最大程度上的‘放生’。”
解讀政府“放生”的良苦用心，其實(shí)是讓行業(yè)協(xié)會(huì)從政府部門的直接管理中脫離，變業(yè)務(wù)主管為業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在真正意義上承接政府職能的轉(zhuǎn)移。
“我們正在和每個(gè)部門談，將現(xiàn)有的政府職能一條一條分析，哪些職能該取消，哪些職能該轉(zhuǎn)給行業(yè)協(xié)會(huì)。比如我們?nèi)∠耸称匪幤繁O(jiān)管總局承擔(dān)的職業(yè)藥師職業(yè)教育職責(zé)，工作交給中國(guó)職業(yè)藥師協(xié)會(huì)承擔(dān)，這樣的事情很多。隨著這項(xiàng)工作不斷深化，相信行業(yè)協(xié)會(huì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用必將更加凸現(xiàn)。這也意味著我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展空間越來越廣闊，發(fā)展環(huán)境越來越寬松，發(fā)展的勢(shì)頭也會(huì)越來越好。”王峰表示。
求 變——
協(xié)會(huì)也需轉(zhuǎn)職能
推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的改革，關(guān)鍵是圍繞“完善法人治理結(jié)構(gòu)”核心，推進(jìn)能力建設(shè)、制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、品牌建設(shè)、文化建設(shè)以及人才隊(duì)伍建設(shè)。此外，還要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式方法
“這么多的行業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)事求是講質(zhì)量并不盡如人意。”李毅中說，“政府職能轉(zhuǎn)移給你了，協(xié)會(huì)不一定能承擔(dān)起來。這就是行業(yè)協(xié)會(huì)的現(xiàn)狀，需要警醒，更需要加快改革步伐。”
不可否認(rèn)，當(dāng)前中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)存在諸多困難和難題。行業(yè)協(xié)會(huì)立法滯后，政策環(huán)境不配套。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新生主體，行業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)地位和職能沒有一部法律給予明確，其發(fā)展和發(fā)揮作用受到影響。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)的職能不明確，定位也存在偏差，有些行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)偏離了正常的發(fā)展軌道。
推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的改革，關(guān)鍵是圍繞“完善法人治理結(jié)構(gòu)”核心，推進(jìn)能力建設(shè)、制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、品牌建設(shè)、文化建設(shè)以及人才隊(duì)伍建設(shè)。此外，還要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式方法，充分利用現(xiàn)代信息、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段為企業(yè)服務(wù)；樹立市場(chǎng)化改革的發(fā)展理念、練好內(nèi)功，探索和建立起一整套市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制和功能模式。
“還要探索發(fā)展‘一業(yè)多會(huì)’，適度引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。”王峰表示，審查放開后，不可避免的將有大量行業(yè)協(xié)會(huì)涌現(xiàn)出來。打破“一業(yè)一會(huì)”的壟斷格局，協(xié)會(huì)之間會(huì)出現(xiàn)互相競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰的局面。誰服務(wù)得好，企業(yè)可能就選擇誰，政府就會(huì)購(gòu)買誰的服務(wù)。但是，目前僅是探索和調(diào)研階段，“適度引入”的前提則是準(zhǔn)入門檻更為嚴(yán)格和嚴(yán)謹(jǐn)。
按照《方案》要求，2017年要基本形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。也就是5年以后，行業(yè)協(xié)會(huì)要基本完成市場(chǎng)化改革。相對(duì)于現(xiàn)在行業(yè)協(xié)會(huì)面臨的重重困難，5年的時(shí)間并不寬松。
“當(dāng)前最要緊的是要完成角色轉(zhuǎn)換。”李毅中說，“我們行業(yè)協(xié)會(huì)不能只要求政府轉(zhuǎn)變職能，自己也要加快轉(zhuǎn)變職能。順應(yīng)形勢(shì)，找準(zhǔn)定位，轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新服務(wù)。要放下架子去服務(wù)，服務(wù)是我們的宗旨，為政府服務(wù)，為協(xié)會(huì)服務(wù)，為企業(yè)服務(wù)。”
護(hù) 航——
在激勵(lì)中逐步培育
改革要從實(shí)際出發(fā)平穩(wěn)過渡，這是一個(gè)漸進(jìn)的過程，目的是使行業(yè)協(xié)會(huì)能夠更好地去服務(wù)市場(chǎng)和企業(yè)
人們注意到，《方案》中“行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤”表述前加了“逐步推進(jìn)”四個(gè)字。這說明在現(xiàn)階段，主管部門不會(huì)完全退出對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理，其目的是在激勵(lì)與支持中進(jìn)行呵護(hù)培育。
“李克強(qiáng)總理指出，政府職能轉(zhuǎn)變要重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，既要放開也要管住、管好，防止出現(xiàn)管理上的真空。我想這正是當(dāng)前推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)制度改革的重要指導(dǎo)原則。建立政社分開依法自治的新體制，并不意味著要削弱對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的外部管理。”國(guó)資委副主任邵寧表示。
行業(yè)協(xié)會(huì)目前已形成相當(dāng)?shù)囊?guī)模，但是針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的相關(guān)法律一部也沒有，依法自治缺乏最基本的條件。在這個(gè)意義上，現(xiàn)有主管單位所起的作用，正是對(duì)法律監(jiān)督缺位的一種替代和補(bǔ)充。現(xiàn)階段，規(guī)模龐大的行業(yè)協(xié)會(huì)，一旦失去相關(guān)的管理，被完全推向市場(chǎng)，不僅會(huì)給社會(huì)管理增加難度，而且還有可能因?yàn)楣芾硎Э囟鴮?dǎo)致大量不規(guī)范行為的發(fā)生。
邵寧建議，行業(yè)協(xié)會(huì)取消主管可以先在地方試行，但是在全國(guó)層面應(yīng)該十分慎重。管理制度改革在總體上推進(jìn)，應(yīng)充分考慮現(xiàn)實(shí)的國(guó)情，取消主管在目前條件下要先行立法，或制訂一個(gè)具有法律替代效應(yīng)、能夠?qū)π袠I(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)行實(shí)施有效監(jiān)管的過渡性的辦法，或變?cè)确稚⒅鞴転槟撤N程度上的集中監(jiān)管的形式。在政社分開的原則指導(dǎo)下，使行業(yè)協(xié)會(huì)脫離政府業(yè)務(wù)部門直接管理的同時(shí)，保持目前外部監(jiān)管的應(yīng)有效應(yīng)。
“行業(yè)協(xié)會(huì)法這兩年沒有列入立法計(jì)劃，這是因?yàn)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)的立法涉及各個(gè)領(lǐng)域，許多問題也不是制定一部行業(yè)協(xié)會(huì)法就能解決的。”國(guó)務(wù)院法制辦朱衛(wèi)國(guó)表示，國(guó)務(wù)院法制辦正在積極調(diào)研，希望通過購(gòu)買服務(wù)等方式，加大政府購(gòu)買力度和范圍，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)更多地參與政策制定、市場(chǎng)監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、行業(yè)管理等工作。
“改革要從實(shí)際出發(fā)平穩(wěn)過渡，這是一個(gè)漸進(jìn)的過程，目的也是使行業(yè)協(xié)會(huì)能夠更好地去服務(wù)市場(chǎng)和企業(yè)，正像李克強(qiáng)總理說的那樣，政府該放的要放下，該管的要管好，而不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移。如果是給企業(yè)送走一個(gè)‘老板’換了一個(gè)‘婆婆’，恐怕就違背了改革的初衷。”王峰如是說。
